【论我国新闻发言人制度的存续基础与前提】 新闻发言人制度基础上又推出
时间：2020-07-15 07:21:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
所谓新闻发言人是指“国家、政党、社会团体任命或指定专职（比较小的部门为兼职）的新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上的负责人。新闻发言人的职责是在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问”。①“新闻发言人不是人，而是制度。”②它之所以不是自然人,是因为它背后有一套制度在支撑着。我国新闻发言人制度早在十多年前就已开始建立。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。③在今天，该制度之所以得以迅速完善，主要是因为“非典”危机过程中和危机过后，政府部门认识到，各地方政府、各有关部门有责任满足公众对事关民生的突发事件、灾难事件了解的愿望；人们认识到，权威信息来源的信息公布是制止恐慌最有效的途径，百姓在危机中最希望听到的是政府的声音。2003年1月9日，北京市委、市政府要求北京市局级以上单位都要设立新闻发言人，此后，呈遍地开花之势，在重庆、上海、广东、河南、四川、辽宁、河北、山东、湖南、陕西以及各中央直属单位等，新闻发言人纷纷登台亮相。现在，这一现象引来社会各界普遍关注。虽然报刊上理性研究文章还不多，但因特网上一时议论声迭起。有说它是增加了政府透明度，满足了公众知情权的，有说它是一台新设的过滤器，为的是过滤小道消息的，很大一部分人则担心它被搞成一窝蜂，变成各级政府垄断信息、推诿责任的挡箭牌。如何认识这一现象？目前在我国推广新闻发言人制度有无必要？它的生存与发展的事实、理论基础和前提是什么？本文尝试作出回答。
政府信息是新闻传媒的重要消息来源和政府加强话语影响力的主要手段，这点毋庸置疑，记者是典型的“观察者”，而不是以“理解”为目的的科学家。而他的“观察”不可能事事亲历亲为。因此，新闻的本质使得记者必须依赖新闻来源，从而得到所需信息。如果一则新闻报道所需的信息量越大，新闻人员也就越依赖媒体以外的观察者来提供信息服务。因为政府的信息最权威，信息量最丰富，因此，在美国，总统和各联邦政府机构的发言人就成了全美最新社会经济状况相关报道的最主要的消息来源。
就拿总统来说，罗斯福在任12年间，一共会见记者998次，其中第一任期内举行了340次记者招待会，几乎每天1次；总共做了30次“炉边谈话”广播，其中“二战”前，他的“炉边谈话”平均每年不超过2次。肯尼迪担任总统的三年间，年平均举办记者招待会22次；他在白宫发表电视谈话的次数，却达9次之多，是罗斯福的战前平均次数的1.5倍。他还将总统的电视记者会带入了“实况转播”的时代。自尼克松总统上任以来，记者会这种公共制度几近废止，年平均只有7次。里根就任总统以后，记者招待会的次数大减，但白宫的新闻发布会却经常举行。尼克松之前的约翰逊总统沿用了一种广为所用，也广受误用的新闻制度――提供“背景说明”的新闻发布会。
“背景说明会”的运用与记者招待会制度的形成一样，至少可以上溯至1913年上任的威尔逊总统。美国新闻学者评论说，“背景说明会”是一种隐藏消息来源的做法（即“请勿引述来源”），可以免除麻烦和困扰。同时，有关消息是由某位非直接相关者所描述的，而不是直接出自总统本人之口，必然显得更真实、更有说服力。它常被政府官员用来与记者讨论敏感的军事、外交问题，或提出政府对某项计划的构想。它是新闻界最容易被政府所操纵的方式。
一些政府官员利用它来打击政治对手、测试公众对事态的反应，甚至以此来影响其他国家的政策。这种通过“代理观察者”来报道新闻事件的做法，使得那些“代理者”在服务新闻界的过程中，也服务了自身的利益。于是在大多数情况下，记者所获得的信息，都是信息发布者极想广泛传播的信息。那么，美国的新闻学界和业界是怎样看待这种情况的呢？美国学者李普曼说，若非借助一种标准作业方式，那么少数的人能够顾全这么大的报道范围，简直就是一个奇迹。记者常常必须经由别人的“告知”才能完成报道。④新闻业界通常将“代理观察”行为视为一种合理的变通方式，即他们接受这种既提供信息，又操控信息的做法。只有在政治人物操控新闻的手法过于粗糙时，新闻界才会群起而攻之。记者们明白，新闻来源的地位越高，它的价值也就越高。
1967年3月，在一次于宾夕法尼亚州州立大学举行的、以“新闻自由与外界政策”为题的新闻研讨会中，新闻界针对这种经过“事前消化”的信息，就曾提出过讨论。一位知名的联邦政府特派员在会上提出，如果各政府机构都能将其新闻官员加以裁减，华盛顿的新闻报道的质量将有所改善。其他与会记者对此大多持谨慎保留态度。《费城公告报》的新闻中心主任就为政府新闻幕僚辩护说，各政府机构所发布的新闻消息极其重要，尤其是在像华盛顿这样一个新闻事件复杂多变、新闻信息到处充斥的地方。⑤于是在美国，即使是日常信息传播，来自政府的消息和声音从来都是新闻传媒中信息的主角。美英学者研究表明，1949年至1969年《华盛顿邮报》、《纽约时报》的头版新闻的提供者中，国内外政府官员占所有消息来源的四分之三；⑥1979年至1980年美国各地六份报纸均以政府官员为主要消息来源，而又以行政主管成为消息来源的比例最高；⑦新闻发言人制度建立以后，政府开始积极“说话”了，成为积极的消息来源。政府认识到，消息来源不仅描述新闻事件的发生，更可透过对新闻事件的诠释与评论，而与新闻记者同为新闻事件的形塑者。
“由于新闻记者不可能出现在每个新闻事件的现场，因此与其说一件新闻事件确实发生，不如说这一新闻事件曾经发生或将要发生。”⑧这就为消息发布者留下了“说话”空间。政府这一借新闻发言人之口的“说话”，是一种带有极强主观色彩的活动，必然反映“说话者”的立场，除“公布”外更有“说服”的意味在其中。政府无法决定“说什么”“说多少”，但能决定“怎么说”，它拥有信息的解释权。它在将信息公布出去的同时，立场、观念也以“说话”的方式隐蔽地传递给了受众。并且公开的信息越多，涉及的面越广，政府的影响力就越大。按照议程设置理论，新闻发言人制度体现了政府设置政策议题来影响媒体议题，进而设定公众议题。
当然，一般地政府也容许少数不同观点的人成为消息来源，在媒体上表达其观点，这样反而有助于建立符合统治阶级利益的社会共识，并使媒体信息更为合法、更具可信度。也就是说，多种信源共同运作使人们能够透过新闻表面而加强其公共能见度。满足公民的知情权是政府和传媒的法律义务，新闻传媒充斥着来自政府的信息，目的就在于满足公民的知情权。知情权，又称获知权、知晓权、知悉权、知的权利等，是公民获取有关社会公共领域信息以及与本人相关信息的权利，具体可包括政府知情权、司法知情权、社会知情权和个人知情权（如出生情况、亲生父母等）。⑨在新闻传播领域，特指受众通过媒体获取上述信息的权利。
公众的知情权的满足有量上的要求，也有质上的要求。从量上来讲，我国政府部门掌握着社会信息资源中80%的有价值信息和3000多个数据库。⑩如果能在不泄漏国家机密、不违背某些政策的情况下，这些信息都能够被有效公开，无疑人们在信息总量的占有上有了绝对优势。从质上来讲，首先，政府是一个十分可靠的信源，它在公众心目中的可信度是很高的，这一点在危机时刻和重大问题面前显得格外明显，政府的声音让小道消息、谣言不攻自破；其次，许多政府信息都与公众利益密切相关，因而是人们十分关注、急切想知道的。可见，不论从量上或质上来讲，政府的信息都能很好地满足公众的知情权。新闻发言人制度建立以后，政府信息的公布有了一个归口的部门，信息的公开就有了一定的保证。这一制度的建立，就是政府对发布信息必要性和重要性的承认，是政府重视公众知情权的表现。
同时，政府是信息公开的义务人，老百姓是信息公开的权利人，如果没有相应的法律来规约信息公开，公众的知情权就没有保障。在美国的新闻传媒上，政府信息如此丰富，一则是因为如上所说，美国新闻界对美国新闻发布制度的认同（虽然是谨慎地认同）；二则是因为它们有信息公开法作保障。现在美国并没有普遍的、分层级的新闻发言人制度，只是在特殊部门、特殊时期、特殊人物的身边才设有新闻发言人（19世纪30年代新闻发言人出现时，它的身份就是美国总统的私人助理），主要就是因为它有一部完备的信息公开法规定着传媒、公众与政府的关系，各种机构和新闻媒体都可以依法处理政府信息。1966年以前，政府是否公开其文件完全取决于自由裁量权，没有直接规定政府公开制度的法律。但宪法第一修正案和版权法可以防止联邦政府机关封锁消息或借消息牟利。1966年，美国制定了《信息自由法》，该法案建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求作出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。任何政府决定都可以被提起复议和司法审查。该法案还规定了信息公开和不公开的标准。1976年，美国又制定了《阳光下的政府法》，要求合议制的政府机关的会议必须对公众公开，除非是9种例外的情况。1996年，美国国会又通过了电子信息自由法修正案，并经总统签署成为法律，要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请。 而目前我国还没有相应的国家级制度法规来保障信息的公开，地方上也只有广州市政府出台了一部《广州市政府信息公开规定》，法律保障方面还很不完善。政府对信息的公开能达到什么程度，该如何完善，这些问题都还在人们的思考之中。所以我国传媒的信息公开，首先得依赖新闻发言人制度的建立，也就是说，新闻发言人制度补偿信息公开法的缺失是该制度普遍存在的现实要求。只有这样，新闻传媒才具备丰富而透明地报道政府信息的可能性。当然，信息公开最终还得从法律上加以保障，因为非正式法律形式的新闻发言人制度的作用可能会打折扣，甚至变形。而有了信息公开法时，目前的新闻发言人制度必须纳入到信息公开法中进行完善。
新闻传媒的积极应对是新闻发言人制度健康发展的保证。
目前，我国新闻发言人制度还没有相应的政府信息公开法作保障，而政府又必然积极谋求话语决策权，企图对信息加以掌控。这样一来，政府行为势必与信息公开形成矛盾。正是从这一角度考虑，有人坦陈对新闻发言人制度的忧虑。但相关法律的出台、制度的完善不会是一蹴而就的，必须经历一个较长的过程，在这个过程中，政府信息的公开除了靠政府自身意识的加强外，新闻传媒也是一个重要的监督力量。因为，政府虽然是一个可信度很高的信源，但对于新闻传媒来说，它并不是唯一的信息来源，媒体的眼睛应遍及社会的各个角落，发现各种信息，并就这些信息向政府寻求说法，然后以报道的形式公开，这样就可避免政府在没有法律保证的基础上筛选掉一些信息。至今，中外新闻传媒已摸索出了三条行之有效的应对策略。它们既是我国推广新闻发言人制度的前提，又是免除人们对该制度可能导致信息垄断的顾虑的理由。
其一，不过分依赖政府新闻发言人的发言，注意从多渠道获取信息。大众传播媒体具有环境监测功能，传播危险警报，提供与经济、公众和社会生活密切相关的重要新闻。这就是说，提供新闻信息是新闻媒体的首要职能，新闻发言人制度的建立对这一职能的实现有促进，但不代表新闻媒体可以坐等政府的发言。美国学者在对新闻人员所作的研究中指出，新闻通稿、记者会以及私下的交谈是三种基本的新闻采集方式，但是，他强调，“一位新闻特派员如果希望获得更多更深入的信息，他就必须努力培养一些个人的新闻来源”。“能见度愈高的新闻，愈可获得记者的青睐，但对新闻媒体而言，其价值却相对较低，形成‘套餐新闻’。” 因而记者应该注意对新闻信息的挖掘，发现社会中的问题。在面对新闻事件时，应从事件本身入手，采访相关人员，获知事实的客观真相，在此基础上再与政府进行“对话”。南丹矿难的报道就是一个很好的例子，虽然地方政府严密封锁消息，事件还是在记者的深入采访中曝光了。
其二，新闻传媒应反映公众的需求。随着人们知识水平的提高和民主意识的增强，他们对信息的需求在“质”上和“量”上相应提高；同时政府执政为民，必须关注民生，了解民情。根据议程设置理论，媒体除了根据政策议题设置媒体议题来影响公众议题外，还可以根据公众议题设置媒体议题来影响政策议题。新闻发言人制度为新闻媒体提供了一种与政府对话的机制，媒体除了听政府“说”以外，还有“问”的权利，因而媒体应该代表公众的立场向政府提问，将公众最想知道的问题提出来，这是保证政府信息公开的有效途径。政府在提出的问题面前不可回避，因而也就无法隐藏相关信息。当然它可以进行策略性的回答或回答“无可奉告”，但这是对其自身形象不利的举动。并且从长远来看，这一问题还是必须作出回答的，因为问题已经提出并公开了。这实际上形成了一种政府与公众的对话，公众通过媒体的提问表达对政府的疑问或建议，政府以此修正自己的政策。可以说，传媒起到了沟通政府与公众的桥梁作用。
其三，新闻传媒应用全局的客观的眼光来看待新闻发言人的发言。新闻发言人是代表政府立场的，政府试图借此传播对己有利的信息，加强信息控制力，新闻媒体则应放眼整个社会，从全局的角度认识政府的声音，提出相关问题，以期协调社会各部，维护社会的统一与发展，因而新闻媒体应有质疑政府发言的意识。当然，我国的新闻媒体是党和政府领导下的媒体，必须传达政府的声音，但同时新闻媒体又是政府的一大监督力量，所以新闻传媒的质疑行为不是与政府对立，而是为了提出建设性的意见使政府更好地作为。这既是对政府工作的一种良好监督，又能防止政府对信息、对信息解释权的垄断，保证信息的有效公开。
从上述三点我们可以看出，新闻传媒日趋成熟，在整合社会方面的作用日益增强，新闻发言人制度的建立能进一步促进新闻传媒的发展，新闻传媒的强有力的积极应对措施又是该制度得以良性发展的前提。可以说，此时政府与新闻传媒形成了一种良性互动关系。所以，单角度地质疑推广新闻发言人制度的合理性是有待商榷的。
新闻发言人制度的建立迈出了政府信息公开的第一步。目前形势下，充分发挥政府信息的主体作用，尽可能满足公众的知情权以及政府公关意识的加强，新闻媒体的成长与发展是推广新闻发言人制度的坚实基础。新闻发言人制度的成熟还有一段长路要走，但仍是很值得期待的，包括期待新闻发言人制度的上位制度《信息公开法》的出台；期待在肯定新闻发言人制度这种形式的同时，治理这种制度的纯形式上的泛滥；期待进一步明确新闻发言人制度的权利与责任。
注释
①刘建明主编：《宣传舆论学大辞典》，北京：经济日报出版社，1992，357-358页。
②国务院新闻办公室主任赵启正在全国新闻发言人培训班上如此解释。
③中国社会科学院新闻研究所编：《中国新闻年鉴1984》，北京：人民日报出版社，1984，482页。
④李普曼：《舆论学》，北京：中国人民大学出版社，1980，216页。
⑤罗雪科（B.Roshco）：《制作新闻》，台湾远流出版事业股份有限公司，1994，134页。
⑥Sigal,L.V. Reporters and Official.Lexington,Mass.:D.C.Heath and Company.1973.
⑦Brown,J.D.,Byee,C.R.,Wearden,S.T.&Straughan,D.M. Invisible
Power:Newspaper News Source and the Limits of Diversity. Journalism Quarterly,1987.64(1):45-54.
⑧Sigal,L.V. Sources Make the News.In R.K.Manoff and M.Schudson,(eds),Reading the News.New York:Pantheon Books.1986.15.
⑨谢鹏程：《公民的基本权利》，北京：中国社会科学出版社，1999，263页。
⑩张克非：《公共关系学》，北京：高等教育出版社，2001，75页。
周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，北京：中国法制出版社，2003，44-46页。
参见罗雪科（B.Roshco）：《制作新闻》，台湾远流出版事业股份有限公司，1994，117页。
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