探讨村民自治背景下的乡村关系
时间：2021-06-04 08:00:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]在“乡政村治”的新格局下，乡镇政府是农村最低一级政权，村委会是群众性自治组织，二者之间是“指导一协助”关系。然而，现实中乡村关系却存在着冲突的一面。这种状况严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。文章通过对乡村关系现状的分析，着重从理论上分析乡村关系不协调的原因和处理对策。
[关键词] 乡村关系；压力型体制；对策
[基金项目]广西研究生教育创新计划资助项目，编号：A32060
[作者简介]冯国卿，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府行为与公共政策，广西南宁，530004
[中图分类号]C912.82 [文献标识码]A [文章编号]1007-7723(2008)12-0093-0003
一、乡村关系的表现形式
(一)乡镇越权干预村委会选举
许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇政权是国家权力的最低一层，它是连接国家与社会的纽带，国家的意志主要通过它向农村“市民社会”传递。不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然，不同的地区，乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来，实行直选的地区，乡镇对选举一般不定调子、不画框子。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定、确定正式候选人等环节上做文章，其影响力依然存在，但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预通常被认为是合法的。
(二)乡镇党委通过村党支部对村委会进行领导。而非指导
乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党支部的换届选举。根据《中国共产党章程》的规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。在村委会选举过程中，作为村庄政治领导核心，很大程度上体现和贯彻乡镇党委意志的村党支部进行干预是顺理成章的。在选举期间，每个村都要成立选举领导小组。选举领导小组一般都由村党支部书记任组长，成员主要由村党支部的成员组成，诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、候选人资格审查等，都由领导小组执行。因此，村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。而且有少数村党支部还违背法定程序，干预、控制选举过程。这是不容忽视的。
(三)乡镇对村委会财政的控制和监督
乡镇凭借作为本乡镇事务的管理者，可以通过不同方式对村级财务进行控制和监督。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控，这较为普遍。二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控。一些乡镇还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。村财乡管虽然形式多样，但其基本特征是一致的：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级经济活动监督制约的力度，来重新调整乡村关系。推行“村财乡管”不利于乡村干部改变过去那种对上不对下的工作作风，不利于服务群众。
二、在村民自治中乡村关系不协调的原因
当前乡镇政府与村民委员会之间的关系尚未达到《村民委员会组织法》的规范与要求。出现上述问题的原因是错综复杂的，有直接的，也有间接的；有浅层的，也有深层的，需要深入研究分析。
(一)认识上存在误区
按照1998年《村民委员会组织法》的制度安排，乡镇作为新的国家基层政权依法行政，村民委员会作为村民自治组织依法自治。乡镇村之间在法律上已明确不再是行政上的上下级领导关系而是指导关系或者说乡村关系正从领导关系向指导关系转变，二者正在逐步进入磨合期。但是在现实中，受传统公社体制的影响，村委会和村民大部分认为村委会应该接受党政的领导。因此，村委会实际上仍处于乡镇政权的控制下，乡村关系仍是一种上下级关系。
(二)法律与制度供给的缺失
健全的法律制度体系是保证村民自治运作规范化的基本条件，也是形成规范化乡村关系的前提条件。目前，虽然《村民委员会组织法》已经颁布，各省都依据该法制定了相应的实施办法，但从总体上来看规范乡村关系的法规体系尚不健全，法规内容对许多方面没有涵盖。如在村委会选举过程中，乡镇政府如何发挥作用，选民资格如何确认，竞选如何规范，如何进行介绍，如何认定贿选，怎样防止伪票造假等内容，实际操作有很大的漏洞。这样一来很容易造成乡政与村治的问题，不利于村民自治。
(三)压力型体制方面的原因
村民自治后，压力型体制下乡镇所处的特殊地位和村两委体制是造成乡村关系失调的重要原因。多年以来，上级政府往往将各项经济社会和政治任务指标逐一分解下达给下级政府并与之签订责任书，并以这些指标任务的完成情况作为评价考核和衡量下级政府政绩的主要依据。其中最严厉的一种考核方式莫过于用某一指标对下级政府采取一票否决制，从而在上下级政府之间自上而下地形成一种压力型体制。乡镇政府在压力型体制中居于基础和末梢地位，这决定了国家在农村的各项发展目标计划和任务最终都要由乡镇政府加以贯彻落实。这些目标计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，其完成情况是衡量乡镇领导工作绩效，决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行三个一票否决制，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制，这三项工作都被量化为一些具体指标。这些指标是自上而下制定的，制定后逐级分解并落实任务和责任到人。乡镇领导只能完成或超额完成，否则不仅升迁无望，还可能乌纱帽难保。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透影响和控制，包括采用强有力的行政命令手段以保证上级各项任务的贯彻落实。
三、理顺乡村关系的对策
乡村矛盾的主要方面在乡镇政府。也就是说，拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀，是造成矛盾和冲突的主要原因。笔者就此提出如下对策：
(一)加强乡镇权力机关对“乡政民治”的指导和监督
乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关，是本乡镇人民群众行使当家作主民主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会。村委会委员原则上应是乡镇人大的代表，村委会主任、副主任则是其当然代表，从而
