治安管理处罚裁量治理刍议
时间：2021-05-18 08:01:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要《治安管理处罚法》的实施使公安机关在治安管理处罚过程中有法可依,有力地维持了社会秩序的稳定,维护了公民的合法权利,但其存在的问题也逐步显现出来,裁量权的滥用便是其一。本文结合法律文本的规定,对裁量权实施中的问题进行了梳理,并提出了对策,以期进一步推动治安管理处罚裁量的法治化进程。
关键词治安管理裁量处罚 治理 法治化
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-251-02
一、治安管理处罚裁量概念的界定
按照法律对行政权规制的程度,可将行政行为分为羁束行政行为和裁量行政行为,前者是指法律对行政权的行使程序和效果都给予了严格规定的行政行为,后者是指行政机关在法律规定的范围内可以自由裁量的行政行为。治安管理处罚作为行政处罚中的一类,故治安管理裁量处罚是指公安机关在《治安管理处罚法》规定的范围内可以对处罚程序和效果进行裁量的行政处罚。如《治安管理处罚法》第五十一条第一款规定“冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”这说明公安机关在对冒充国家机关工作人进行招摇撞骗的人情节较轻处罚时可以自由决定适用五日以下拘留或五百元以下的罚款,两者任选其一,这就是治安管理处罚中的裁量,极容易造成公安机关行政权力的滥用,造成违法事实和处罚程度不适应或共同的违法事实不同罚的情况,违反了行政法的比例原则。
二、治安管理裁量处罚的现状
治安管理处罚裁量权源于国家的行政权,是治安活动的必然产物。众所周知,法律的局限性和滞后性是治安管理处罚裁量产生的根本原因,法律本身具有稳定性,而治安活动是复杂的,法律不可能对所有的行为进行单独的规定,为了使个案正义得以实现,公安机关的裁量权是必须的,但是任何权力都容易被滥用,治安管理处罚裁量权也不例外。目前我国《治安管理处罚法》实施过程中公安机关的裁量权大多能够恰当地行使,在维护社会稳定、推动社会和谐方面起着很大的积极作用,但也存在很多滥用的现象,侵犯了公民的财产和人身权利,有违本法的立法原意。滥用裁量权的德情形各种各样,归纳起来,首先是裁量权的空间很大,这样使许多治安管理处罚成为公安机关谋取利益或其它追求的工具,如某公安机关为了搞创收盖大楼,要求干警对能罚款的行为都给予罚款,然后视罚款多少作为年终评奖的标准;其次是同案不同罚,对同样的非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具进入公共场所或者公共交通工具的行为,情节等各方面都相同,同一个公安机关在不同的案子里,或处五日以上十日以下拘留并处五百元以下罚款,或单独处以五百元以下罚款;再次是受“专项斗争”影响严重,同样的治安事件在“斗争”期间会被处罚的更加严重,如“两抢一盗”行动对轻微的盗窃行为的治安管理处罚就会比平时程度要重;最后是裁量私权化严重,有些公安干警搞人情案、关系案对该处以家中拘留的行为予以罚款了事,对要吊销许可证照的予以警告,造成了很坏的社会影响。
三、治安管理处罚裁量滥用原因之分析
(一)制度设计的错位
首先,《治安管理处罚法》则把治安案件的受理、调查、决定、执行的权力集中赋予公安机关单独行使,这一制度设计是依据在现行法律体系下治安管理属于行政管理,治安管理处罚权是行政处罚权的一种。因此,在我国公安的治安管理处罚权具有司法权和行政权的二元性,而司法权作为公民权利保护的最后一道防线、行政权的关键制衡权力,其行使特点、途径和程序和行政权大相径庭,治安管理司法权和行政权都集中于公安机关必然导致治安管理处罚裁量权的滥用,就如同一个人即当裁判又当运动员,基于各种因素的考量很难相信他还会客观公正的裁判。西方诸国的行政法理论体系是以控权论为理论基础构建起来的,他们对权力有着天生的不信任,对公民财产和自由的处罚更是只能由法院通过正当的程序行使,治安法院便应运而生,专司违警等治安管理行为的裁判。其次,审裁分离制度是行政程序的基本制度之一,审裁分离指行政主体的审查案件职能和对案件裁决职能应该由不同的内部机构来行使。通过审裁分离制度,可以在行政主体内部实现审查权与裁判权的相分离,达到相互制约的目的。根据我国《治安管理处罚法》,治安管理处罚的调查、决定、执行一般都是由同样的执法人员处罚,这样对于治安管理处罚裁量来说更是缺乏监督,执法人员根据各种动机极可能在法律规定的范围内滥用职权。再次,听证制度的不健全。根据《治安管理处罚法》第九十八条规定“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证”,而对治安拘留等限制人身自由的处罚措施却未加以规定,《行政处罚法》同样未规定,这就为公安机关滥用裁量权提供了极大的空间,在实践中公安机关随意作出治安拘留的情况比比皆是。最后,对治安处罚行为的监督规定流于形式,如相关机关收到公安机关滥用治安管理裁量权的举报只规定要及时处理,但未规定处理期限,又如规定造成损害要承担赔偿责任,但损害的内涵和外延是什么,赔偿的标准又是什么,这些都规定的语焉不详。另外,《行政诉讼法》规定只对行政处罚显失公正的行为可以予以撤销或变更,但行政权一支独大,法院基于各种考虑在审判时会对“显失公正”进行不同的理解,很难做到监督治安管理处罚裁量的目的。
(二)外界因素的干扰
公安机关作为一个部门有自身的利益考量,同样,警察作为个人也有自身的利益,而治安管理处罚裁量的规定为公安机关或警察为实现自身利益而规避法律提供了“合法性”土壤。如抓赌是为了创收,不是为了维护秩序,对各种各样的娱乐和赌博一样处以罚款,对可以拘留的赌博行为也一样处以罚款,这样就造成了治安管理处罚裁量中畸轻畸重的结果,即使在法律规定的权限范围内,公安是完全有权作出一定的行政行为,也不意味着这种权力行使是没有问题的。有些治安管理处罚裁量的案子牵涉到警察个人的利益,如当事人是当地领导的贵公子,此时,警察很可能会为了自己的前途而不去得罪领导,对其子从轻处罚。再者,我国素有运动执法的习惯,同样的轻微盗窃行为,在不同时期就有不同的结果。
(三)执法人员的法律素养因素
警员因立场、学识、经验等不同对同一法律的理解相去甚远,立法本来就有很多模糊的语言,对其立法原意的把握需要很高的专业素养,因把握不准而导致裁量的偏颇也是执法实践中的常态。此外,目前在各地的公安干警队伍中聘任制警员占了多数,这一现象在基层公安机关尤为严重,他们没有经过正规的法律训练,有些文化水平很低,在工作岗位上更没有时间来学习,也没有动力来学习,因此法律素养的低也是治安管理处罚裁量滥用的原因之一。
四、治安管理处罚裁量问题的对策
(一)促进制度的完善
制度设计的错位是我国治安管理处罚裁量权滥用的根本之源,因此必须加大立法对制度的完善。考虑到可行性,首先我国应该在审裁分离、听证等制度方面进行完善,加大对治安处罚裁量的程序性制约,在公安机关内部对一些限制人身自由和财产的处罚,应当有公安机关负责人决定或有专门的法制科进行审查,对限制人身自由等行为要给予当事人以听证权,并且裁决应当以听证记录作出。上面是对公安机关内部程序制度的完善,但关键在于外部对公安机关能够形成有力的制衡,《行政诉讼法》修改时应当赋予法院以公安机关治安处罚抽象裁量的审查权,对治安管理处罚裁量要审查其目的合法性、是否考虑相关因素等,对治安管理处罚裁量的合理性进行全面审查。最后,还要对干扰公安机关办案的因素进行制度性排除建构,不能让治安管理处罚裁量权成为公安机关创收的工具和警员向上爬的阶梯,因此充分发挥监察机关的监督作用,建立和健全错案追究制度。
(二)进行裁量基准的构建
行政法治向实质性法治的转变要求公安机关对有关治安管理处罚裁量权的行使范围等方面的法律规范加以具体化的解释,以确保治安管理处罚裁量权行使的统一、平等和公开。“考察裁量基准的正当性基础,除了其本身有限定裁量范围、防止“同案异判”而有损个案正义的内在功能之外,直接源于西方限制性授權理论的发展。”公安机关为克服当前立法规定的裁量幅度过大容易造成滥用等问题可以以规范性文件的形式治安管理处罚裁量的行使划出一道道更细的基准,只允许执法人员在次范围内执法。例如,2004年2月4日,金华市公安局在全国率先推出的“行政处罚自由裁量基准制度”,对法律规定的行政处罚自由裁量空间,根据过罚相当原则,并结合本地经济发展和社会治安实际情况,将各种违法行为分割为几个裁量档次,每个档次规定一定的量罚标准,并依据违法者的行为性质、情节、社会危害程度、悔过态度等处以相对固定的处罚种类和处罚幅度。通过政策勾画出细微的客观的衡量标准,建立起对实践的相对固定的反应模式,能够挤压人为的操作空间,增强公安人员对法律的可操作性,有效地抵制治安管理处罚裁量的滥用现象。
(三)加大公安干警队伍的建设
公安机关应通过系统而有效的努力来保证自由裁量权的适当行使加强教育培训,提高执法水平,自由裁量权是否够正确行使,很大程度取决于执法人员的素质。目前治安案件数量多、范围广、性质复杂,治安形势日益发生变化,因此治安干警如果没有较高的执法水平,则很难胜任自己的本职工作。首先,公安机关应通过日常的教育管理来提高干警的职业道德感和贵任感,培养法律意识,树立廉政为民的思想,还应组织干警进行定期、不定期的轮训,系统的学习法律知识。其次,在日常办案中注意经常性的法制教育,要常抓不懈,通过具体生动的现实案例,教育干普正确认识自由裁量权的行使,并及时纠正不合理的自由裁量行为,实践证明执法人员如果不懂法,不能真正理解法律的精神,必然不能正确行使权力。最后,应当逐步减少聘任制警员的任用,逐步使公安队伍常规化、稳定化,这样能够强化警员的责任意识,形成一支强有力的高素质公安干警队伍是遏制治安处罚裁量滥用的前提。
注释:
姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社、高等教育出版社.2007年版.第402页.
周佑勇.行政裁量治理研究——一种功能主义的立场.法律出版社.2008年版.第2页.
