公共服务供给方式研究述评
时间：2021-07-03 16:04:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公共服务供给方式的研究以公共服务的市场化、社会化和多中心供给为主要内容，以多元供给主体之间关系为研究前沿，这些研究挖掘了各种供给方式的优点和缺点，对公共服务供给实践具有非常重要的指导作用，但也有些研究过于强调理论与实践的普适性而忽略了各国实际，因而需要在实践中加以慎重辨别。
关键词：公共服务；供给方式；供给网络；多中心供给
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）01-0080-06
公共服务①（注： 有关公共服务的界定，理论上尚有争议，一种观点认为公共服务等同于公共产品，另一种观点认为公共服务是公共产品的供给过程。本文认同第一种观点，认为公共服务本质上与公共产品等同，只不过因为这种产品的特殊性，为强调产品供给者的公民本位、服务态度以及与需求者之间的互动，才用公共服务这个概念来取代。）
的供给是政府职能之一。但政府以何种方式供给公共服务则工具繁多，近年来各种见仁见智的观点与批判表明这已经成为研究的热点。如果对这些观点与批判做一个总结可以看到，传统的单纯依靠政府供给的单一供给方式，已经或正在被充分挖掘市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代，而且多元化的供给方式在不同国家也正在朝不同的方向发展。
实践的发展以理论的开拓为指导。公共服务供给理论源远流长，并且研究越来越深入，指导了公共服务供给实践的不断发展，而在对相关理论进行疏理的基础上考察供给方式的变化，是我们评述公共服务供给方式研究现状的主要思路。
一、公共服务供给方式研究的主导理论与发展历程
公共服务供给方式的选择以对公共服务的性质与政府职能之间关系的认识为理论基础，这是许多研究的出发点。
一般认为，有关公共服务的性质与政府职能之间关系的论述在古典主义的国家理论与经济理论中就已经非常系统。社会契约论、经济自由论都主张公共服务的供给完全依附于政府职能的认识观，认为公共服务只能靠政府的力量来实现②（注：霍布斯在《利维坦》中说：“国家的本质，用一个定义来说，就是一大群人相互订立盟约，每一个人都对它的行为授权，以便使它能按其有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”大卫•休漠在《人性论》中说：“政府的产生是为了促进共同的动机，执行两人以上的共同计划和项目，这些项目的完成可能对单个人没有什么好处，但对整个社会而言却是有好处的。因而，只能通过政府组织的集体行动加以解决。”实际上，大卫•休漠所谓的“两人以上的共同计划和项目”，就是我们所说的公共服务，而这些项目的实施则完全是政府的义务。以亚当•斯密为代表的经济自由主义强调市场在资源配置中的作用，认为一切经济问题的解决都应当以市场的功能和内在机制为出发点，政府的职责在于国防、外交、司法与公共工程，公共工程就其性质来说，假设由个人或少数人来办理，所得利益决不能偿其所付，所以，这种事业，不能指望个人或少数人创办或维持，只能是政府的一项职能，这种职能是针对市场机制在公共服务供给方面的缺陷而作出的理性应对。此外，约翰•穆勒、迪卡尔、沙夫勒等人也分别从政府供给公共服务的理由、天赋人权、公共需求与私人需求之间关系等方面论证公共服务的性质与政府职能之间的关系。）这种认识观奠定了此后所有相关研究的基点，此后有关公共服务供给问题的立论大多以此为根据。但由于时代的局限和理论工具的缺乏，这种认识观并没有对公共服务的性质与供给方式之间的内在逻辑进行深入分析，而后续的许多研究却正是在这方面找到了发挥空间。
现代微观经济学诞生之后，经济学的分析方法开始应用于分析公共服务的供给问题，公共服务的供给开始摆脱对政府职能的依附，成为经济学分析的内容之一(现代微观经济学把效用价值论与边际分析等一整套建立在微观个体理性人选择基础上的经济学分析方法大量应用于分析微观经济问题，并应用于财政理论的研究，从而进入到公共服务供给的研究之中。)。早期的微观经济学用效用价值论和边际分析来研究公共服务的供给，把公共服务看成是具有价值的稀缺产品，消费的目的是为了满足私人效用，而供给及其改进效率的依据就是消费的私人效用与成本之比。这种分析方法在公共服务供给领域的运用，其意义在于将私人经济的交换原则应用于分析公共服务的供给，从而使公共服务的供给能用市场经济的基本原理加以解释。但这种研究忽视了公共服务的特殊性，试图在公共服务供给领域完全贯彻私人经济的效率原则，这显然是不切实际的。
微观经济学在经过马歇尔的综合之后，形成了一套完整的一般分析方法(马歇尔用边际效用函数、无差异曲线、需求曲线、供给曲线等分析工具，分析了自由竞争市场的均衡求解过程，形成了微观经济体系的一般分析方法，并用此来分析公共产品。)，这种分析方法用需求曲线与效用曲线来分析公共服务的供给，其结论是市场无法提供公共服务，而只能政府供给。这种结论相比古典主义国家理论下的公共服务供给，其进步在于把政府供给公共服务的职能具体为公民个人对公共服务的需求并找到了分析个人需求的工具，实现了公共服务供给的研究从宏观推理到微观分析的转变。以此为基础，福利经济学用资源最优配置标准、社会福利最大化标准以及外部性理论来判定公共服务的性质，认为那些在消费中会产生外部性、会对公共福利产生影响的服务就具有某种程度的公共性，这种服务在供给过程会产生一种矛盾，即私人需求与社会供给的矛盾，这种矛盾会导致不符合福利标准的“错误均衡”，而解决矛盾的关键就是解决私人需求的显示问题。为此，福利经济学提出了许多解决办法(威克塞尔用“近似一致”的公共部门决策，即政治性的集中决策来解决偏好显示的真实性问题，林达尔用局部均衡分析试图通过各种预算支出规模及税收份额的“报价”“拍卖”过程，促使个人显示偏好，布坎南则提出用民主社会的投票机制来解决。)，甚至探讨用政治决策的办法来解决。在福利经济学看来，政府与公共服务的供给，实际上存在着对应关系，公共服务只能由政府供给。而沿着这种对应关系去寻找确定需求的办法，则不可避免地会走到政治决策的思路上来。
从政府依附论到各种经济学分析工具的运用，公共服务供给的分析始终围绕政府职能展开。尽管经济学和政治学各流派对政府职能的认识也有分歧，但供给方式的选择始终局限于政府，对政府之外的工具没有考虑，所提出的种种需求显示方法也仅从政府自身去做种种努力，没有考虑不同的社会力量在需求偏好显示中的作用，更没有考虑在不同规模和类型的社会群体中，私人需求偏好显示的激励与约束是不同的，因而没有更深层次的研究。而在这方面实现突破性进展则归功于二十世纪七十年代后期兴起的新公共管理运动。新公共管理运动以现代微观经济学对公共服务的性质的判断为基础，根据公共服务的非竞争与非排它特性把公共服务的类型进行了细分，并把市场机制引入到部分公共服务的供给当中，公共服务的供给初步形成了政府、市场、俱乐部和地方四种基本的供给方式(这基于以下研究：如布坎南的“非排它性与非对称性”俱乐部产品研究，蒂博特的地方公共服务研究等)。
二、公共服务供给的市场化、社会化与多元供给主体之间关系
新公共管理运动之后，公共服务供给方式的研究肯定了市场与社会力量在显示个人需求方面的有效性，并以此为基础，开发了许多可操作性的市场化与社会化的供给方式，这些方式在实践上表现出了很强的有效性，并在世界范围内产生了示范效应，成为当前公共服务供给方式研究的主要内容。近年来，随着社会力量的增强以及受系统论与协同论思想的影响，理论与实践又开始了对供给主体之间多元协同与合作网络的研究。(参见郭洪《公共服务供给主体多元化的现论前景与现实路径》，《美中公共管理》2004年第11期；田永贵《公共服务供给的组织间合作网络》，《东南学术》2008年第1期。)（一）公共服务的市场化与社会化
