新公共管理背景下的我国公共服务改革思路
时间：2021-07-01 20:03:14 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要] 自20 世纪80年代以来,西方国家在公共服务方面掀起了新公共管理的改革浪潮。我国在研究新公共管理理论的同时也开始了实践, 新公共管理理论必将对我国政府公共服务提出新的挑战。本文从新公共管理的理论基础与基本实践内容出发,探讨了新公共管理理论下我国公共服务存在的问题,并深入分析提出了应对之策。
[关键词] 新公共管理 理论 公共服务 改革
一、引言
所谓公共服务,通常指建立在一定社会共识基础上,全体公民不论其种族、收入和地位差异如何,都应、普遍享有的服务。从范围看,公共服务不仅包含通说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品),也包括那些市场供应不足的产品和服务。公共服务的上述范围和性质决定了它不可能完全由市场自发提供,它被视为政府的重要责任,应由政府部门提供或主导提供已形成一种基本共识。
党的十七大报告指出:“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义。”改革开放以来,我国政府的公共服务职能不断完善,公共服务意识和服务水平都有所提高,但与公众日益增长的社会公共需求相比,与国际上公共服务水平较高的国家相比,我国公共服务还存在诸多亟待解决的问题。因此有必要学习和借鉴西方国家新公共管理的成功经验,创新我国的公共服务方式,提高我国公共服务水平。
二、新公共管理的理论基础与基本实践内容
1.新公共管理的理论基础
新公共管理它是相对于建立在韦伯官僚制和威尔逊政治行政两分法两大理论基础之上的传统行政而言的。20世纪70年代末80年代初,西方各国在全球化、信息化、政府财政赤字的背景下掀起了一场声势浩大的政府改革浪潮,并迅速波及全世界。尽管西方各国政府改革的起因、议程,改革的范围、规模、力度有所不同,但是都具有一个相同或相似的基本取向:那就是采用商业管理的理论、方法与技术,引进市场竞争机制,追求“3E”(经济、效益、效率)目标,以提高公共管理水平和公共服务质量。新公共管理是以此为取向的公共管理理论与实践。它是一种新型的公共行政管理理论和管理模式。
新公共管理理论的核心内容是:更加关心公共服务效率、效果和质量的结果;高度集权、等级制的组织机构为分权的管理环境所取代,在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地;灵活地选择成本效益比更好的办法,替代政府直接提供和管制;更加关心公共部门直接提供服务的效率,包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境;强化国家核心的战略能力,实现公共资源的合理配置,提高公共资源的使用效能,引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求做出反映。
新公共管理理论特别强调企业和市场导向,注意从私人部门管理中借鉴理论和技术,强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。新公共管理理论是在公共选择理论、管理主义、现代产权理论、新古典经济学、新制度经济学、博弈论等理论思想的影响下形成的。尽管人们对新公共管理理论在我国的推行提出各种看法,但不可否认的是新公共管理理论强调产出和结果,这对我国政府公共服务改革具有借鉴意义。
2.新公共管理的基本实践内容
(1)把公众视为“顾客”,公共服务坚持“顾客导向”
以顾客为导向,奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系,政府不再是发号施令的权威官僚机构,而是以人为本的服务提供者;政府公共行政不再是“管治行政”,而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”,政府以顾客需求为导向,尊崇顾客主权,坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性,表现出一种目标导向的趋势,行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来,政府是负责任的“企业家”,而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的,而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方,由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价,应以“顾客”的参与为主体,注重换位思考,通过“顾客”介入,保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好,并能产出高效的公共服务。
(2)决策(掌舵)与执行(划桨)职能分开
新公共管理认为,政府的职能是掌舵而不是划桨。传统的官僚制组织模式为:部--若干司(局)--若干处,或厅(局)--若干处--若干科。它的基本特征是职能部门化,决策与执行职能划分不清。新公共管理推行的决策与执行职能分开即是在行政机构内部设立专门的政策制定部门负责政策的制定与监督执行;设立相对独立的政策执行机构负责政策的执行与服务的提供。执行机构依法设立,业务相对独立,不属于政府职能部门序列但归口政府部门管理。执行机构负责人在人员任用、工资、财务等方面拥有极大的自主权,并对工作结果负责。最为典型的就是英国的以《伊布斯报告》为主要改革内容“下一步”行动方案,这一改革被学者称为中央政府全面转换管理责任机制的重大成效。
(3)打破公共服务供给的政府垄断,引入竞争机制
传统的观念认为,私营企业主要存在于微观经济领域,而公共部门则限定在公共服务领域。在传统的行政管理模式中,政府用垄断的方式进行管理活动。管理主义与公共选择理论、交易成本经济学委托—代理理论相联姻,构成了新管理主义其标准范本就是新公共管理理论。
公共选择理论认为要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道,即经济人模式,从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。“如同经济学一样,公共选择的基本行为假定是关心个人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”每个人都是理性经济人。公共选择理论家基于这个出发点,首先分析了政府组织的行为,他们认为政府组织与官僚并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的。相反他们和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人。追逐自己的私利;他们没有控制政府成本的激励,因此他们拼命的去扩大自己的预算:他们首先追求个人利益和机构利益,然后才会照顾公众的利益。这正是产生政府失灵的根源。公共选择理论主张打破政府的垄断地位,主张在政府管理中引入竞争机制,取消政府在公共服务领域的垄断性,在私部门与公共部门之间、公共部门相互之间展开竞争,从而缩小政府规模,提高公共服务的质量和效率。
(4)采用私部门的管理方法和技术
管理主义与公共选择理论、交易成本经济学委托—代理理论相联姻,构成了新管理主义其标准范本就是新公共管理理论。管理主义者认为私部门和公共部门管理在本质上是一致的,并且公共部门的良好的管理可通过引进私营部门中好的商业实践实现。管理主义者主张引入私部门管理的经验、原则、方法和技术,用私部门管理的模式重塑公共部门管理。基于这一认识,西方各国在新公共管理中广泛采用私部门管理的方法和技术,如战略管理、目标管理、绩效评估、顾客至上、结果控制合同雇用制、成本—效益分析等。例如英国梅杰政府时期对企业行业发布的《竞争求质量》白皮书,使私人部门和工商企业间的竞争机制的确立等竞争措施都对公共服务管理的提升起到了巨大作用。
