我国地方政府学发展的回顾与展望
时间：2021-06-09 08:05:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
*本文系高秉雄主持的国家社会科学基金一般项目“地方治理转型的域外经验与我国地方治理改革”（项目编号：09BZZ039）的阶段性成果。
摘要：我国传统上是一个中央集权国家，地方政府并非一个专门的研究领域。清末地方自治尝试引起了人们对地方政府研究的重视，改革开放之后地方政府改革催生了地方政府学的产生，地方政府改革的不断深入又进一步促进了地方政府学的发展。随着地方政府改革的深化，未来地方政府学还会有更大的发展，反过来也会为我国的地方政府改革提供更加充分的智力支持。
关键词：地方政府学；地方政府研究；地方政府改革；地方自治
中图分类号：D67文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）09－０013－０5
地方政府作为一个研究领域，在中国已有百余年的历史了，但地方政府学逐渐成长为一个学科则是近20年来的事情。本文简要地梳理我国地方政府学产生与发展的历程，以探求地方政府学产生与发展的内在规律，从而进一步促进我国地方政府学的发展，更好地为我国地方政府改革服务。
一、地方政府研究的缘起
我国有两千多年的中央集权传统，地方政府从来只是中央政府的附属，毫无独立性可言，因此地方政府从未成为一个独立的研究领域。这种局面直至清末救亡图存才有所改观，地方政府开始进入人们的视野。
最早将地方政府研究引入中国的是林则徐、魏源与徐继畲等人。在他们所编撰的介绍世界各国的书籍中，已经出现了西方地方政治制度的相关内容。比如林则徐的《四洲志》就对美国的地方议会进行了介绍：“各部落自立小总领一人，管理部落之事，每部落一议事公所”，“即由本部落各择一人，自理其本部之事。小事各设条例，因地制宜，大事则必遵国中律例”。① 魏源的《海国图志》、徐继畲的《瀛寰志略》等书也对西方地方政府制度作了介绍。他们想由此给国人一个新的视窗，但当时中国的政治和社会危机尚未完全暴露，中央集权的神话仍未打破，国人对包括地方政府制度在内的西方政治制度非但不加重视，反而投之以不屑的眼神。
两次鸦片战争的失败改变了国人对西方政治其中也包括西方地方政府制度的态度。素以天朝大国自居的大清帝国接连大败于蕞尔小国之后，一批具有远见卓识的知识分子开始思索中国前途与西方文明之间的关系，最早的地方自治主张就在此间被提出，林则徐的学生冯桂芬便是其中的一个代表人物。冯桂芬在比较中西地方制度之后，在其代表作《校邠庐抗议》中提出了“复古乡亭之职”的主张。与中国古代乡亭制度不同的是，他所设计的正副乡董是从普通民众中选举的本地自治官员，并有三年任期之限，三年后如“其有异绩殊誉，功德在闾里者”，可以连选连任。②
除了上述有远见的知识分子之外，还有一些在西方游历或出使国外的官员对西方地方政府制度作了一些介绍。与冯桂芬所不同的是，他们对西方地方政府的介绍带有更多耳闻目染后的感性。同文馆出访学生的率领者斌椿的《乘查笔记》、志刚访问欧美后形成的《初使泰西记》、工商业代表李圭的《环游地球新录》、出使英国的副使刘锡鸿的《英轺私记》、出使英国的翻译官张德彝的《四述奇》、驻英参赞黎庶昌的《西洋杂志》等作品都对西方的地方自治制度作了详略不等的描述，增加了国人对西方地方政府制度的直感。
尽管此间国人对西方政治的态度有所转变，但这种转变还仅限于个别的有识之士，官方在这两次战争之后向西方学习的内容也仅限于科学技术层面。甲午战争的失利在宣告洋务运动失败的同时，也彻底改变了官方对西方政治的态度，西方国家的地方自治成为官方学习考察的重要内容。比如驻英参赞宋育仁在《泰西各国采风记》中就对英国地方自治进行了非常详细的描述及评论。
晚清政府1901年下诏变法后，派出了越来越多的赴外考察团考察包括地方政府制度在内的西方政治制度，日本也被纳入了考察范围。1902年清政府曾派重臣载震等人考察欧美及日本政治制度，载震等考察后形成的《英轺日记》对包括日本在内的西方国家政制进行了详细的介绍。接下来1905年载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎等五大臣出访西方各国考察，这次考察更把我国对西方政制的学习推向了高潮。五大臣考察归来不但给朝廷上了地方政府改革的奏折，还形成了系列考察日记及专著，比如载泽的《考察政治日记》、戴鸿慈的《出使九国日记》，再如戴鸿慈、端方的《列国政要》、《欧美政治要义》，政治官报局还出版了考察大臣咨送的《日本宪法疏证》。③ 这次考察最终促成了1906年预备立宪上谕的正式出台，地方自治作为其中的重要内容开始在国内试办。
预备立宪之后，地方政府制度研究成为了学者们研究的重要领域，出版了大量相关著作。方兆鳌编辑的《地方自治实纪》（1908）和孟森主编的《城镇乡地方自治事宜详解》（1909）正式拉开了学者们对我国地方政府制度研究的帷幕，地方政府研究也完成了从纯粹介绍西方地方政府制度向探讨我国地方自治的转变。
由于当时地方政府制度改革的核心内容就是学习西方实行地方自治，因此这一时期的地方政府研究几乎就等于地方自治研究。其中比较有影响的作品主要有杨廷栋编纂的《城镇乡地方自治章程通释》（1911）、王士森的《城镇乡地方自治章程要义》（1911）、陈顾远的《地方自治通论》（1922）、孙倬章的《地方自治救国论》（1926）、张宏业的《训政时期的地方自治》（1929）、何炳贤的《地方自治问题》（1930）、林众可的《地方自治概论》（1931）与《地方自治的精神》（1933）、赵如珩的《地方自治之理论与实际》（1933）、黄哲真的《地方自治纲要》（1935）、黎文辉的《中国地方自治之实际与理论》（1936）、唐孝刚的《非常时期之地方自治》（1937）、孙澄方的《三民主义与地方自治》（1940）、薛伯康等人的《地方自治与自卫》（1942）、陈柏心的《地方自治与新县制》（1943）、金镖的《地方自治改造大纲》（1944）、李宗黄的《宪政与地方自治》（1946）等。另外，也有少数作者冠之以“地方政府”题目，比如顾敦鍒的《地方政府》（1940）和张富康的《中国地方政府》（1947）。
此间，也有一些介绍西方地方政府制度的作品引入或出版发行，比如日本学者水野练太郎的《地方自治精义》（1911）、日本学者织田万的《地方自治精义》（1923）、英国人赫勒斯的《各国地方政府》（1937）等被翻译为中文，另外还有周成的《各国地方自治纲要讲义》（1922）、刘迺诚的《各国地方政治制度》（1936）、孔大充的《比较地方政府图表》（1942）等，但类似的作品已不再占据地方政府研究的主流。
二、地方政府学的产生
地方自治的尝试不但引发了地方政府研究的兴起，还将地方政府引入了课堂。与地方政府研究以地方自治为核心一样，当时的地方政府教学也几乎完全将地方政府等同于地方自治，当时的教材也都冠之以“地方自治”名称。河南训政学院1929年编辑的《地方自治概论讲义》成为了我国地方政府教学的第一本教材，随后吴岐主编的《地方自治纲要》也于1930年成为了浙江省地方自治专修学校的讲义，朱逸尘编著的《现行地方自治制度讲义》于1931年成为了陕西区长训练所的教材，1944年王鸿俊主编的《地方自治》一书作为教育部审定的教材在全国师范学校和高级中学推广使用。
虽然地方政府逐渐成为不少地方专门学校、中学的教学内容，但由此认为地方政府学作为一门学科已然产生恐怕还为时尚早。其中一个重要原因是，当时地方政府教学的内容还比较单一，地方自治几乎占据了全部内容。更为重要的是，由于连年战乱及军阀割据，当时的地方自治改革并未真正在全国普遍展开，即使有些地方开始实施地方自治，地方自治也往往变成了集权政治、行政控制的工具。“新县制包括其后推出的市自治制度，把中国传统社会对乡村进行政治和行政控制的连坐制——保甲制度，纳入自治制度。其目的是在自治的名义下，强化对基层社区的政治控制，这种控制透过社区中的地方精英加以实现”④。在这种背景下，当时的地方政府学还远未成为一门全国性课程，充其量也只能算是处于萌芽状态而已。
