公众参与的行为选择模型研究
时间：2021-06-07 20:03:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：推动公众参与是践行党的十九大提出的“打造共建共治共享社会治理格局”目标的重要举措。在实践中，地方政府对公众参与有着不同的行为选择。基于理论分析和实践观察，本文运用决策控制权的理论模型，通过多案例研究对这一理论模型进行了实证分析。分析发现，在某一公共议题中，地方政府的决策控制权受到来自社会压力、科层规则和政府收益三个方面因素不同程度的影响，地方政府追求在上述约束条件下的决策控制权最大化，由此决定了对公众参与有着或主动、或审慎、或被动的不同行为选择。
关 键 词：公众参与；政府行为；决策控制权
中图分类号：D621.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）02-0001-09
收稿时间：2018-12-10
作者简介：代凯（1988—），男，山东兖州人，广东行政学院行政学教研部副教授，博士，研究方向为公共管理。
基金项目：本文系广东省哲学社会科学“十三五”规划学科共建项目“旧城改造中公众参与的困境与对策研究”的阶段性成果，项目编号：GD16XZZ02；中共广东省委党校（广东行政学院）2018年度一般课题“共建共治共享视角下推进旧城改造工作研究”的阶段性成果，项目编号：XYYB201809。
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“打造共建共治共享社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。[1]推动公众参与是践行党的十九大提出的“打造共建共治共享社会治理格局”目标的重要举措，也是推动政府公共决策科学化和民主化的重要方式。改革开放40年尤其是进入21世纪以来，我国各地政府开展了形式多样的公众参与活动，公众参与实践呈现出一片繁荣的景象。但值得注意的是，地方政府对公众参与有着不同的行为选择。具体而言，地方政府在某一公共议题中可能选择让公众参与也可能选择不让公众参与，可能选择某种公众参与机制也可能选择其它公众参与机制。那么，如何解释地方政府对公众参与的不同行为选择？这些行为选择背后蕴含着怎样的逻辑？笔者认为，对上述问题的探讨是公众参与领域研究必须回答的基本问题和关键问题，不仅有助于理解我国诸多的公众参与实践，更有助于从政策完善的视角提供有针对性的建议。
一、公众参与实践的全景素描
近年来，公众参与各种实践活动在我国的发展可以说是日新月异。笔者从国家/政府与社会/公众两种角度来审视这种变化。从自上而下视角看，首先，中央政策文件为公众参与的发展奠定了基调。自党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参与”以来，党的十七大、十八大和十九大报告均对此予以重申和强调，这就为公众参与的发展提供了最坚实的政治基础。其次，相关法律法规为公众参与的发展提供了保障。在国家层面，《中华人民共和国环境影響评价法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》等法律法规、部门规章对相关领域公众参与的原则和方式均作出了明确规定。在地方层面，包括《青岛市规划局公众参与城市规划管理试行办法》《广州市规章制定公众参与办法》《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》等在内的一些地方性政府规章相继出台并进一步细化了公众参与的程序和途径。再次，地方政府创新为公众参与的发展注入了动力。[2]在政府绩效管理领域，沈阳、珠海、广州、杭州、南京等城市相继开展了市民评议政府活动；在公共预算领域，以浙江温岭为先导，“参与式”预算陆续在江苏无锡、上海闵行、黑龙江哈尔滨等地施行。此外，不少地方政府还开创了一些具有中国特色的公众参与形式，如温岭民主恳谈、南京市民论坛和杭州开放式政府决策等。公众参与已成为发展社会主义民主政治的重要手段和显著特征。
从自下而上视角看，首先，社会主义市场经济发展与单位制变革释放了公众的自主活动空间，激发并促进了公众权益意识、法治意识和参与意识的增强。[3]与传统方式不同，当前，公众利益表达与维权行动呈现出明显的理性化色彩。无论是农民、农民工等弱势群体，还是新兴的城市中产阶级，这些群体越来越善于利用法律的武器，采取“依法”“以法”或打法律“擦边球”等方式进行组织化的集体行动。[4]其次，不同社会群体的声援和相关社会组织的介入增加了公众参与的有效途径。人大代表、政协委员、专家、学者、律师、社会公共知识分子等群体依靠自身的身份资源和专业知识，促成了很多的社会问题进入政策议程和实现政策转化。[5]社会组织的发展壮大，一方面能够使其自身成为一种新的力量参与到公共决策制定过程中，另一方面也有利于将分散化的个体利益协调并整合起来，从而使组织化的公众参与行动成为可能。[6]再次，媒体的报道、传播和监督扩大了公众参与的社会影响，推动了公共事件从公众议程向政府议程的转变。媒体驱动是公众参与的重要特征，媒体的持续关注使得某一地区性事件逐渐演变成全国性事件并最终使其进入政府议程变得可能。[7]随着网络论坛、微博、微信等新媒体和自媒体的兴起与发展，公众发表观点意见、参与公共事件讨论的渠道更为便捷，公共事件的传播更为迅速。公众参与日益成为公众维护合法权益和介入公共事务管理的有效方式。
总之，政府的开放回应、公众的自觉理性、制度的建立完善和社会的引领监督，为公众参与的发展提供了生长点和动力源。公众参与“在高层的合法性诉求与民间的充权诉求的双向拉动下，呈现出需求全面高涨的局面”。[8]自上而下和自下而上力量的相互激荡共同促进了我国“新公共管理运动”的兴起与发展。然而，在繁荣的公众参与实践背后，一些现象值得我们深入思考：首先，公众参与更多地发生在政府管理的某些领域或公共决策制定的某些议题中，例如公众参与环境影响评价、政府绩效评估等，而其它领域或议题的公众参与实践并不普遍和活跃；其次，在一些政府管理领域或公共决策制定程序中，有些地方政府允许公众参与而有些地方政府则不允许，或者地方政府采用的公众参与机制并不统一；再次，地方政府的一些决策由于公众采取“集体行动”而中止或修改，政府被迫允许公众参与决策制定，这一现象在近年来发生的一系列“邻避冲突”事件中尤为常见。那么，地方政府为什么会对公众参与有着不同的行为选择？如何从理论上对这些现象给出一个系统完整的解释？这是学术研究应当回答的问题，也是实务界需要解答的问题。
