增长与创新的耦合：改革开放40年

时间：2021-06-07 20:02:49　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：改革开放40年，地方政府经历了深刻转型，地方政府既是经济增长的追求者又是社会创新的推动者，而两种角色在不断竞争与协同中发展变化。本文试图在回顾改革开放40年的基础上，梳理两种角色的关系，并将“增长者”的角色和“创新者”的角色同时进行讨论，用“增长者—创新者”的双重角色分析框架审视地方政府创新的变迁规律，剖析地方政府创新背后的推动逻辑与模式特征，并展望未来地方政府创新的可能路径。
　　关键词：改革开放40年；地方政府；政府创新；企业家精神
　　中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）12-0007-12
　　收稿日期：2018-11-20
　　作者简介：郎玫（1981—），女，云南昆明人，兰州大学管理学院副教授，行政管理博士，研究方向为政府绩效管理、政府创新、制度与演化分析的一般方法。
　　改革与创新是始终贯穿于改革开放之中最关键的主题，地方政府是改革与创新最关键的主体。回顾地方政府创新的行为模式是展望未来地方政府创新的基础，所以，在改革开放40年之际，总结和回顾地方政府创新的变迁路径是非常重要的工作。本文试图从地方政府长期以来存在的两种角色中重新梳理地方政府的创新行为，将作为“增长者”的地方政府和作为“创新者”的地方政府放在一起进行分析，这是由于今天一座座城市的崛起离不开地方政府曾经作为“增长者”的功劳，而一项项制度、政策的创新也必须归功于地方政府的“创新者”角色。而这两种角色在整个地方政府发展的过程中是怎样发挥作用的；将两者放在一起分析，又能得出怎样不同的结论；不同的角色配比又是如何共同影响地方政府创新的效率。这些问题如果单纯地在创新角色中是无法获得答案的，而将两种角色共同考虑，就能够发现地方政府创新更复杂的内在逻辑。
　　一、地方政府“增长者——创新者”的双重角色的分析框架
　　（一）地方政府不同角色的制度分析框架
　　制度领域的分析框架是为了更清晰地表明地方政府创新变化的路径，及其在不同领域之间的转化带来的影响。不同制度领域中的行为反映了地方政府创新行为的侧重点与特征。在改革开放初期，地方政府作为市场主体参与到经济领域之中，其既是经济制度的制定者，同时也是经济领域中的活动者。中央政府在政治领域中通过经济分权将市场建设的权力下放到地方政府，地方政府通过在经济领域中对经济制度的创新来完成其促进当地经济发展的目标。此时，地方政府既是规则的制定者，同时也是市场的参与者。在经济分权面前，资本是稀缺资源，经济体系的建立过程使得GDP增长成为地方政府的根本动力，地方政府更多地选择从资本的积累和资源的截留来发展本地经济。地方政府通过这一轮经济分权来构建地方经济发展的基础。随着改革的深入，国有企业改革将其内在的隐蔽性失业进行剥离，进一步明晰中央政府与地方政府的产权关系，将社会事务的管理从企业中剥离给了地方政府，而地方政府此时必须从公共物品供给和公共服务的提供上来重新定位政府职能。地方政府在政治领域中接受了中央政府的经济分权，当改革到来的时候，地方政府在政治领域中的创新活动就变得丰富起来，地方政府必须通过偏好的整合来形成公共物品供给的决策依据。在整个改革过程中，不但地方政府所涉及的制度领域多元化了，同时其内部的结构也多元化了。我们将地方政府转化的结果用三个主要的领域来表示，即政治领域、公共资源领域、社会领域（如图1所示）。地方政府创新的转化是将地方政府在经济领域中的动力转向这三个领域，因为地方政府在市场基本构建成功以后，必然要让市场经济的私人参与者自身来完成市场交易，以避免政府过多干预而导致企业活力的降低。在政治领域中，地方政府主要通过中央政府的政治与经济分权来进一步完成政府职能转变，将职能的重心转向公共服务的领域上来。公共资源领域是地方政府供给公共物品的主要活动场所，公共物品的供给既包括生产性的公共物品（如道路、铁路），也包括非生产性的公共物品（如教育、医疗），这两者的结构也影响着地方政府行为的价值取向与改革的路径。社会领域是地方政府与社会团体结合的制度领域，在公共物品供给不断深化的过程中，向社会的授权就需要在社会领域中完成。社会领域更多地是地方政府与社会团体共同塑造公民偏好的过程，其中包括社会话语体系的建立，公民参与社会事务的途径等。地方政府在社会领域中的行为会与政治领域相互补充，形成地方政府治理结构的基础。
　　地方政府创新的层次与内容在这一过程中不断得到重塑。最初，创新在中央政府与地方政府之间展开，争夺中央分权的自主权是创新的主要内容，在这一背景下就必然使得地方政府的创新需要在经济创新上大做文章。而随着市场雏形的建立，各地方政府则纷纷就制度创新为主要目标展开竞争，特别是在中央政策还没有明确的前提下进行创新，并通过实际的创新绩效来获得中央政府的合法性认可。这一时期，随着市场创新的成熟化，创新的内容开始转化，并呈现出不同领域的多元化趋向，特别是针对公共资源领域，通过服务方面进行创新成为了创新的主流，而政府去中心化、與社会合作则强化了社会领域创新。从图1中不难看出，地方政府创新的层次在上移，主体在多元化。而这一趋向变迁的动力与政策环境的变化密不可分，环境的变化导致了不同主体的制度需求的改变，计划经济向市场经济的转型是大的制度背景，而身在其中的公众则是最为微观的非正式制度的适应者。地方政府一方面要响应中央政府改革的制度激励，另一方面要回应来自于当地具体改革中主体的问题与困境。地方政府在制度需求与制度供给中间寻找均衡点，制度的均衡能够使得地方政府的效用最大化。另一个最为关键的动力来源于技术的变化，大数据、区块链技术在帮助政府部门重新审视新技术给管理带来的可能，这也使得地方政府创新的一个很重要的维度在向技术支持类的创新延伸，而这种创新往往是能够超越政治、经济、社会、公共资源领域的限制，更有可能去打破政治、经济所生成的壁垒，从技术手段上改变地方政府创新的方向。

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