整体性政府：宁镇扬一体化发展背景下扬州市政府治理模式创新的目标选择
时间：2021-06-07 16:05:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：宁镇扬一体化发展赋予了扬州市经济社会发展和政府创新的新动能，跨界公共事务的增多要求扬州市政府创新政府治理模式。根据“后新公共管理改革”的导向，调整扬州市政府内部不同部门之间的权力配置、责任关系与行动规则，构建整体性政府治理的新模式。从合作组织、合作制度与合作行动三个层面推动多元治理主体的合作共治，实现对宁镇扬三市跨界公共事务的整体性治理。
关键词：宁镇扬一体化；跨界公共事务；整体性政府
一、问题的提出
当前，宁镇扬一体化发展正在加速推进，三市政府签署了一系列的合作协议，扬州市政府围绕基础设施、产业布局、公共服务、旅游开发、生态保护等“五个一体化”的思路和目标，主要以项目化方式推进宁镇扬一体化发展。2018年要推动省政府“设立宁镇扬一体化发展基金或发行专项债券，有效解决跨区域、跨领域重大项目资金缺口问题”。
实践中，宁镇扬一体化发展表现出明显的服务项目先行、政府合作滞后的态势。其中，宁镇扬三市预约挂号平台项目和远程医疗共享平台项目已经建成并投入使用，三地公共交通实现“一卡通”，居家养老购买服务取消了户籍限制。但在政府合作层面，仍停留在签署合作协议、召开联席会议、通过省政府协调等基础层面，尚未从契约型合作上升到信任型合作、从分散建设上升到协同推进的较高层面。本文运用整体性治理理论，探讨在宁镇扬一体化发展背景下扬州市政府治理的模式的改革创新问题，主张建立整体性政府的新模式，以治理跨界公共事务，协同推进宁镇扬一体化发展。
二、文献综述
关于整体性政府与整体性治理。在西方，“整体性政府”的概念最早可以追溯到1990年安德鲁·邓西尔的文章《整体性政府》。1997年，希克斯出版了《整体政府》一书，正式提出了整体性政府理论。1999年，希克斯出版了《圆桌中的盒子里——整体性政府的策略》，提出整體性政府建设的具体整合途径、方法、障碍及策略等。2002年，希克斯出版《迈向整体性治理：新改革议程》，将整体性政府概念发展为“整体性治理”概念。在国内，最早介绍整体性政府理论的是2005年台湾学者彭锦鹏的《全观型治理：理论与制度化策略》一文，该文认为“整体性治理理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论，值得行政学者广泛加以研究”。
关于跨界公共事务。曹堂哲认为跨区域、组织和部门是公共事务跨界的具体表现形式。张伟等人主张，公共事务的跨界意味着跨越政区、部门、组织和时间界限。蒋俊杰将跨界具体分为跨越行政区域边界、行政部门边界、行政层级边界，以及政府、市场和社会组织边界。
如何治理跨界公共事务？学界主要有复合行政、合作网络、制度建设三种主张。一是主张建立跨行政区域和行政层级的协商与合作治理机制，以解决当代中国行政区划与区域经济一体化的冲突。二是构建区域合作网络以达成跨界公共事务的治理目标，如建立整体性协作治理网络，或者建立网络结构整合区域内的地方政府、非政府组织与市场等行动者，提高区域善治水平。三是加强制度建设以充分发挥包括组织和网络在内的各要素作用，如通过具体制度安排和权力配置机制来横向促进地方政府合作，引入纵向嵌入式治理机制，等等。
梳理文献发现，既有研究从整体性治理角度研究跨界公共事务及其治理的成果较少，且大多数研究侧重于区域间政府的合作，或者政府与其他治理主体的合作，从政府自身改革以主动回应区域一体化发展带来的跨界公共事务治理的文献尚不多见。
三、宁镇扬跨界公共事务治理的改革诉求
随着宁镇扬一体化发展的逐步深入，三市人民生活的联动性显著增强，迫切需要整体性回应宁镇扬一体化发展提出的跨界公共事务治理诉求。这些诉求既表现为跨界的道路、医疗、旅游等公共产品的供给，又表现为跨界的污染治理、水资源管理等公共问题的治理。
近年来，南京、镇江、扬州三市的城市化率迅速提升，经济、社会联系更加紧密，成为推动宁镇扬跨界公共事务兴起的重要外部因素。“城市化与区域一体化发展相辅相成，城市化发展进程与水平对于区域经济社会的发展至关重要”。南京是江苏的省会城市，以南京为核心，向周边的镇江、扬州、马鞍山、滁州等城市辐射和扩张，表现出区域一体化的强劲趋势，未来将逐渐形成南京大都市区。其中，镇江和扬州由于地理优势、同省城市等原因，率先迈出了区域一体化的步伐，展现出宁镇扬一体化快速发展的态势。
宁镇扬一体化加强了三市之间的联系，产生了涵盖整个区域的公共利益，也带来了覆盖整个区域的跨界公共事务。这些公共事务超出了任何一个单一城市的边界，成为三市所有地方政府都共同面对的公共事务，因而需要整体性治理。
在某一公共事务跨界之前，该公共事务存在于单个地方行政区之内，仅需要一个城市政府对辖区内的公共事务进行整体性回应。在某一公共事务跨界之后，该公共事务就超越了行政区域边界，在更广泛的区域内具有利益公共性和相关性，需要多个城市政府的整体性回应。换句话说，不管公共事务是在跨界之前还是在跨界之后，都需要对其进行整体性回应，区别在于，跨界之前的公共事务治理需要一个城市政府具有相对完整性和整体性，跨界之后的公共事务治理需要多个城市政府具有协同性和整体性。宁镇扬三地的政府只有遵循弹性、系统、优化的原则，才能够更好地回应三市跨界公共事务的持续动态发展。
以扬州为例，政府的碎片化主要表现在两个方面：第一，扬州市政府内部由于部门、职能、业务、流程等方面原因导致的碎片化，即扬州市政府存在着“行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间普遍的分割状态”，这种碎片化可以称之为“内部碎片化”。第二，宁镇扬区域内基于行政边界而产生的碎片化，南京、镇江、扬州三市的地方行政辖区数量众多，权威互不隶属，相对于同一的区域而言造成了行政权威的碎片化。此类碎片化是典型的“外部碎片化”。因此，扬州市政府对跨界公共事务的整体性治理也应该从市内和市际两个角度展开。
