民族自治地方立法“,四川模式”之形成及其基本特征
时间：2021-06-05 08:00:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
顺应立法实践需要，笔者此前曾对1981-2010年四川省民族自治地方②立法相关数据进行过梳理，虽未及正式发表，但已先行受到学界的关注与引用，受此驱策，遂成此文。
民族区域自治是中国特色解决民族问题的正确道路，是宪法确立的国家基本政治制度，民族自治地方立法是实现自治权的重要形式与基本规制。
民族自治地方立法，是指民族自治地方的人民代表大会，根据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》相关规定，依照当地民族的政治、经济和文化的特点，依法制定、修改和废止自治条例和单行条例的活动的总称。 四川省民族自治地方立法肇始于新中国成立初期。从1950年西康藏族自治区（今甘孜藏族自治州）制定了《西康藏族自治区人民政府的工作任务》，至1965年同时由第三届全国人民代表大会常务委员会第14次会议批准的《四川省凉山彝族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》和《四川省甘孜藏族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》，15年期间，四川省共制定6件民族自治地方法规[2]（P.518）。 随即，四川省民族自治地方立法工作因文革而中断。
党的十一届三中全会以后，1979年底全国设立了县级以上人民代表大会的常设机关——人民代表大会常务委员会，并将自治州和自治县民族自治地方法规的批准权授予省级人大常委会。四川省民族自治地方立法重新启动。以1981年12月26日四川省第五届人大常委会第14次会议批准《甘孜藏族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》为起点，截止2014年12月，四川省各民族自治地方共制定各种形式的民族自治地方法规91件，修正20件次，废止15件（含随新法生效时同时废止的4件），现行有效的民族自治地方法规76件，四川省人大常委会共行使民族自治地方法规批准权122件次。 34年历程中，四川省民族自治地方立法始终与国家法治建设的精神与进程同频共振，以其独特的立法实践和法律文化，形成了民族自治地方立法的“四川模式”，描绘出中国特色社会主义法律体系宏伟画卷之一抹浓墨重彩。 一、民族自治地方立法“四川模式”：从立法主体的视角 四川省辖有3个自治州和4个自治县，各民族自治地方有效运用立法权优势，根据其特点和实际需要，适时制定民族自治地方法规，对相关法律、行政法规及地方性法规进行补充或变通，以解决民族自治地方社会经济发展之具体问题。
二、民族自治地方立法“四川模式”：从法规名称的视角证实《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》将民族自治地方法规名称分为自治条例和单行条例两类。自治条例是指民族自治地方实行民族区域自治的基本制度的或综合性的规范性法律文件;单行条例是调整某一方面事项的规范性法律文件[3]（P.319）。在四川立法实践中，自治条例的名称没有差异，单行条例则又细分为条例、补充规定（规定）、变通规定、实施办法（办法）等等。
三、民族自治地方立法“四川模式”：从法规内容的视角四川省民族自治地方立法内容十分丰富，大致可以划分为宪法与行政法律、民事法律、经济法律三类。
注：（ ）中表示修改的次数;< >中表示废止的法规数 四、民族自治地方立法“四川模式”：从发展进程的视角四川省民族自治地方立法经历了一个从无到有、从少到多、从数量增长到质量提高的转化过程。 本文从四川省各届人大常委会行使批准权的角度，对相关资料进行整理，以便总结归纳其发展特点及其发展趋势。
注：表中各届常委会批准民族自治地方法规的具体内容部分，（ ）内为本届人大常委会批准的新增主题。 表5统计资料显示，民族自治地方立法发展阶段性特征凸显。可以大致分为四个基本阶段： 第一阶段：起始阶段（1981-1987年，第5-6届常委会） 共批准制定民族自治地方法规7件：包括3件自治条例、3件施行《婚姻法》的补充规定、1件施行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的变通规定。 本阶段四川省民族自治地方已开始依法行使民族自治地方立法权，但民族自治地方立法总量偏少，内容相对单一。 第二阶段：发展阶段（1988-2002年，第7-9届常委会） 共批准制定民族自治地方法规47件，修改8件。年均立法量超过3件。 本阶段民族自治地方立法的“发展”势头强劲。 第一，立法数量大幅增加，年均立法量高达起始阶段的3倍以上。 第二，立法内容不断丰富，民族自治地方立法开始与经济发展契合。 除马边、木里和峨边自治县继续制定自治条例和实施婚姻法的补充规定外;增加了有关计划生育（制定5件、修改2件）、义务教育（6件）、继承（3件）、语言文字（4件）等基本权利的规范;开始制定土地资源（制定5件、修改1件）、矿产资源（制定6件、修改2件）、草原资源（制定3件、修改1件）、飞机播种林、家禽家畜防疫、药材菌类、邛海等自然资源保护和开发利用方面的民族自治地方法规。 第三阶段：完善阶段（2003-2012年，第10-11届常委会） 本阶段民族自治地方立法着力于“完善”和“创新”， 第一，立法数量稳步上升。 批准制定民族自治地方法规30件，修改11件，废止11件，年均立法量超过5件。 第二，修改力度明显加大。 对11件民族自治地方法规进行修正，约占34年民族自治地方法规修正总数的60%。 第三，将废止民族自治地方法规提上日程。 本阶段之前，重制定，轻清理。民族自治地方法规的失效主要通过“自行失效”的方式实现，即因新的民族自治地方法规经省人大常委会批准生效后，旧的民族自治地方法规自然失效的情形。 本阶段重视对于民族自治地方法规的主动清理。即以民族自治地方制定专门的“废止决定”并经由省人大常委会批准而失效，34年来四川省通过专门“废止决定”方式而失效的11件民族自治地方法规均发生在本阶段。 第四，经济法律类民族自治地方法规成为重点。 本阶段省人大常委会共批准制定自治法规30件，专门规范水资源、草原资源、湿地、风景名胜等生态环境的保护与开发利用的高达17件，约占立法总数的60%。 第五，标志性自治法规不断出现。 《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》、《阿坝藏族羌族自治州宗教管理条例》等一批创新性民族自治地方法规在全国率先出台，形成“四川模式”之亮点和支点，至此，民族自治地方立法“四川模式”基本构架形成。 第四阶段：全面深化改革阶段（2013-2014年，第12届常委会） 共制定批准制定民族自治法规7件，修正1件。 2013-2014年，虽然为本届人大常委会起始的两年，但是，民族自治地方以法治思维和法治方式处理全面深化改革与现行法律法规之间冲突的趋势已经显现。 2014年7月30日，四川省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议第二次全体会议同时表决通过了《北川羌族自治县矿产资源管理条例》、《北川羌族自治县城市管理综合行政执法条例》[4]。体现了四川省遵循重大改革必须于法有据的基本原则，支持民族自治地方利用立法权优势，对上位法作出补充、变通规定，保证重大改革事项依法在民族自治区内先行先试的决策已经在全国率先付诸实践。 五、民族自治地方立法“四川模式”之标志性特征（一）“四川模式”之起点：从保障少数民族的基本人权开始 1981年1月1日《中华人民共和国婚姻法》施行后，甘孜藏族自治州率先制定了《甘孜藏族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》，成为1979年四川省人大常委设立后批准的第一部民族自治地方法规。该民族自治地方法规依据婚姻法的授权条款，结合甘孜藏族自治州当地的文化特点和婚姻习俗等，就结婚年龄、一夫一妻原则、包办婚姻、禁止结婚的情况、婚姻自由、婚姻登记等事项进行了补充规定。 标志性特征：四川民族自治地方法规以变通婚姻法为起始，少数民族的个人基本权利首先得到合乎本民族特点的周密保护。 （二）“四川模式”之基点：民族自治地方法规与经济发展高度契合 通过制定民族自治地方法规促进民族自治地方的经济发展，是四川省民族自治地方立法的基本价值取向。各民族自治地方由最初立法仅限于自治条例和规范民族自治地方婚姻、继承和语言文字保护等事项的起步阶段，较快进入到环境资源保护和利用等关涉经济发展重大事项阶段。制定于1990年的《阿坝藏族羌族自治州施行〈四川省（中华人民共和国土地管理法）实施办法〉的变通规定》④是四川省第一部直接规范经济发展重大问题的民族自治地方法规。而后，民族自治地方法规逐步成为解决经济发展问题的基本保障。 在全面深化改革时期，遵循重大改革必须于法有据的基本原则，北川羌族自治县启动制定《北川羌族自治县矿产资源管理条例》，在全国率先适时操作修订后的《环境保护法》新近确立的生态补偿原则和具体形式，积极探索在民族地区建立健全自然资源有偿使用制度和生态补偿制度，已然成为民族地区运用立法权，改革生态资源保护管理体制之实证范本。 标志性特征：四川省民族自治地方立法的主题始与经济发展高度契合，成为四川省民族自治地方立法之基点。 （三）“四川模式”之亮点：形成了“国家法缺失，地方性法规缺失，民族自治地方法规先行”的保护少数民族非物质文化遗产的特殊法制框架 北川是全国唯一的羌族自治县，几千年的生产生活实践积淀成丰富而极具地方特色的民间文化和独特的风俗习惯。然而，现代生活环境和生产条件的变迁加速了北川羌族自治县民族特点与区域文化特色消失的步伐，其依靠口授和行为传承的文化遗产以及传统技艺等濒临绝灭。如不及时采取措施对这些不可再生的珍贵资源进行保护，羌族的民族特性和文化风格将逐渐消失，其历史文化的脉络将会断裂[5]。正是基于保护北川羌族自治县非物质文化遗产，传承民族文化的历史使命和责任感，北川——共和国最年轻的自治县——以其成熟的法制精神，在相关法律法规尚未出台之前，选择通过制定单行条例保护其特有的羌族文化。 2008年5月21日上午，时值全国地震哀悼日。四川省第十一届人大常委会第三次会议气氛庄严肃穆。会议表决批准了一部历史注定让其本身就具有非物质文化遗产意义的民族自治法规——《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》。 标志性特征：《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》从名称到内容，成为全国第一部少数民族非物质文化遗产保护的民族自治地方法规，以此构成四川省民族自治地方立法之亮点。 （四）“四川模式”之支点：在全国率先以民族自治地方法规的形式确保民族自治地方的社会稳定 阿坝藏族羌族自治州近年出现的地震、旱涝、地质灾害，森林火灾，交通事故，危险化学品泄漏，动物疫情和群体性事件等突发事件，对全州经济发展、社会稳定、民族团结造成严重影响。然而，全州应对突发事件还存在人民群众抗御自然灾害的能力差;突发事件的应对很大程度还主要依靠领导层层批示来启动和推动;有的部门和地方政府应对突发事件的能力不足，危机意识不强，依法采取的应急处置措施不够有力;突发事件的预防和应急准备制度、机制不够完善，应对突发事件的一些共同性问题还缺乏明确的法律规定;社会广泛参与应对工作的机制不够健全，公众的危机意识不高，自救与互救能力不强等特点[6]。为加强对阿坝藏族羌族自治州突发事件应对工作的指导性，为处置突发事件提供具有可操作性的法律依据。2010年2月8日阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第五次会议通过《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》，2010年3月31日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准了该条例。 随着改革开放的不断深入，宗教事务面临许多新情况和新问题，宗教问题的特殊复杂性和宗教工作的艰巨性日益显现。为全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教公共事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应，严格遵循“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”的要旨，对宗教事务进行深入、长期、有效管理，保持宗教政策的连续性和稳定性，使广大信教与不信教群众紧密地团结在党和政府周围，凝聚起智慧和力量构建社会主义和谐社会[7]。2010年2月8日阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第五次会议通过了《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》，2010年3月31日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准了该条例。 通过民族自治地方立法推进民族地区社会治理，是以法治思维和法治方式进行社会治理的基本要求和基本手段。《北川羌族自治县城市管理综合行政执法条例》，是全国首部民族自治县制定的关于规范管理社会事务的自治法规⑤。 标志性特征：《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》和《阿坝藏族羌族自治州宗教管理条例》、《北川羌族自治县城市管理综合行政执法条例》等的颁布实施，标志着四川民族自治地方以法治手段进行社会治理的发展势头良好。 民族自治地方立法的“四川模式”，形成了独特的立法实践和法律文化，为法学研究的开创性、唯一性提供了物质基础。作为本土学者，似有天然的便利条件和历史责任耕耘这片几乎尚未开发的学术土地。或许，这便是本文首次提出和粗浅论证民族自治地方立法“四川模式”之命题的主要价值所在。 注释： ①“四川模式”，本文借用“模式”一词，仅为便于表述四川民族自治地方30多年立法实践形成的核心法规及其知识体系，不作同类民族自治地方立法效法的标准样式之解释。 ②“民族自治地方”是一个法律概念，特指依法享有自治权的自治区、自治州和自治县（旗），其内涵和外延上有别于民族地区。 ③此处的失效区分为两种形式：一种为“废止”，是指以民族自治地方制定专门的“废止决定”并经由省人大常委会批准的形式失效，二种为“同时失效”，是指因新的民族自治地方法规经省人大常委会批准生效后，旧的民族自治地方法规失效的情形。 ④依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》制定的多件民族自治地方法规是否有修改的必要，应作进一步探讨。 ⑤州一级民族自治地方立法中，已有延边朝鲜族自治州和大理白族自治州制定了城市管理自治法规。
参考文献： [1]郑安泰.四川法治法治报告（蓝皮书）[R].北京：社会科学文献出版社，2015. [2]吴宗金，敖俊德.中国民族立法理论与实践[M].北京：中国民主法制出版社，1998. [3]周旺生.立法学教程[M].北京：北京大学出版社，2006. [4]陈恩美.发挥立法权优势，推动民族地区跨越式发展和长治久安[N].人民权力报，2014-08-19：4. [5]北川羌族自治县人大常委会.《关于〈北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例〉的说明》（2009-07-03）[2010-08-04]. [6]阿坝藏族羌族自治州人大常委会.《关于〈阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例〉的说明》.（2009-09-01）[2010-08-04]. [7]阿坝藏族羌族自治州人大常委会.《关于〈阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例〉的说明》.（2010-05-19）[2010-08-04].
