发达国家、地区公务员监督机制及其启示
时间：2021-06-04 00:00:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
发达国家、地区的公务员监督机制具有鲜明的特点，其在立法、司法、人事管理、行政伦理和文化建设、廉政机构的设置以及大众传媒等方面，对公务员的监督制度具有广泛的借鉴作用。研究、学习发达国家、地区公务员的监督机制，对于我们建立和完善公务员监督制度具有重要的意义。
[关键词]公务员制度；监督机制；法律监督；行政监督；舆论监督
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)11-0135-05
李大林(1961—)，男，南京市人事局副研究员，博士，主要从事公共行政、政府职能、人力资源管理与开发研究；(江苏南京 210008)李 昊(1987—)，男，东南大学信息科学与工程学院学生。(江苏南京 211189)
我国自1993年建立公务员制度以来，经过十多年的发展，公务员管理制度逐步得到完善。但由于相关制度、体系不配套，我国公务员监督机制还存在不足之处。借鉴发达国家公务员监督机制中的合理内容，对于完善我国公务员制度具有重要的意义。
一、发达国家、地区公务员的监督机制
(一)严格的法律规定对公务员进行监督
发达国家、地区在建立和完善公务员制度的过程中，制定了一系列行政专法以及以政令形式公布了大量行政法规，大致有两种形式：一是制定反贪污贿赂的法律。如日本为防止选举舞弊制定了《政治资金规正法》、美国制定了规范官员一般行为的《政府官员行为道德法》、新加坡的《反贪污法》、我国香港地区的《防止贿赂条例》等，这些法律对于贪污、受贿、勒索、任人唯亲等腐化犯罪行为及其惩处办法都有非常详细具体的规定。二是在其他法律中规定公务员廉政条款。如英国、芬兰、澳大利亚等国家的地方政府组织法中，均有惩治公务员贪污贿赂犯罪的内容。日本在《破产法》、《防止不正当竞争法》、《商品交易法》、《有限公司法》等法律中设置了反贪污贿赂的条款。另外，立法机构也以法律为准绳，行使其职权，对国家公务员制度进行宏观上的监督。其职责在于向行政部门质询包括人事管理活动在内的各种行政工作，查找人事管理活动中存在的问题，定期听取行政机关的工作报告等。立法监督消除了“以政代法”、“以权代法”、“以人代法”、“以言代法”的弊端，取缔了任何法律意义上的“特权阶层”，对发达国家、地区的公务员制度健康发展起到了重要的作用。
(二)完善的司法制度对公务员进行监督
日本规定，公务员行政行为如果超出法律授权范围，或违反法律规定，便构成渎职行为，对违法渎职者必须予以严厉制裁。行使这一权力的便是司法机关。《日本国宪法》规定：“一切司法权属于最高法院由法律规定设置的下级法院。行政机关不得实行作为终审的判决。”德国规定，司法机关可以参与部分行政惩戒活动，凡涉及减薪、停止晋升、降级、降职、开除等行政处分时，都要送交“联邦惩戒法院”处理。我国香港地区法律也规定，政府行为是否合法不由政府自己说了算，而由司法机构(法院)决定。英国1921年在政府各部设立行政裁判所，解决公民与政府之间或因公共政策引起的公民与公民之间的争端；普通法院受理关于行政机关或官吏违法失职等事项，并监督行政裁判所的活动；劳资仲裁法院设有文官特别庭，裁决文官人事纠纷。发达国家、地区司法机关以其特有的审判活动监督或纠正公务员的违法行为，对于促使公务员遵纪守法、秉公办事、忠于职守起了很大的制约作用。
(三)科学的人事管理制度对公务员进行监督
英国在行政上的监督体现在严格的录用制度上，招收公务员一律采取公开平等竞争、择优录取的原则，通过统一测试、能力考核、答辩、智力测试和面试五个不同种类环节的考试和全面考核录取人才，并对用人条件和考试程序等内容进行明文规定。日本的行政监督体现在有独立的人事管理机构和严格的管理制度，人事院具有较为特殊的地位，它掌管国家公务员的考试、录用、晋升、待遇、权益保护、退休以及行政惩戒等事务。人事院虽然形式上是行政首长有任命权和罢免权，但其决定必须基于人事院的认可，人事院有权进行审查和裁决。公务员一旦违反有关规则，就要受到行政惩处。行政长官通过口头或书面方式，单独或在全体人员面前当众予以警告、申诫、呈报上级以停止或延晋、停职或撤销职务等处罚。相反，对那些品行端正、工作肯干、管理能力强、廉洁的国家公务员则通过考核给予奖励，或晋级或提薪。发达国家、地区公务员的这种严格的管理制度，充分体现了奖勤罚懒、选优裁劣的公平竞争原则，减少了渎职行为，提高了政府的行政效率。
(四)独立的廉政机构对公务员进行监督
独立、有权威、体系完备的廉政机构是反腐倡廉战略中不可或缺的组成部分。如新加坡的反贪污调查局，是总理公署的一个下属单位，既是行政机构，又是执法机构。该机构1952年成立，1962年根据修订后的《反贪污法》被赋予许多特殊的权力。反贪污调查局对调查员的录用标准很高，廉洁公正是首要条件，正因为如此，反贪污调查局的工作卓有成效，他们曾经处理过许多“大官”，其严明执法获得广泛好评。我国香港地区的廉政公署，在反贪污建设方面，和新加坡的反贪局一样为人们所称道，香港也一直被一些反贪调查机构评为亚洲最廉洁的地区之一。在世界许多国家也有相对独立的反贪机构，如在英国有议会行政监察专员、加拿大有监察专员机构、澳大利亚有国家罪案调查局等。从发达国家、地区的情况看，独立的反贪污贿赂机构，广泛而特殊的侦缉权力，对于震慑公务员犯罪、防止腐败、查处贪官起到了高效而有力的作用。
(五)大众传媒对公务员进行舆论监督
许多影响较大的公务员腐败丑闻往往首先是由新闻机构曝光的，如水门事件、里库路特股票案等。美国学者戴维•艾克米说：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录与会议保持着经常监视时，黑暗的操作者就会剩下小小的容身之地了。”[1](P372)发达国家、地区媒体通过揭露官员和公职人员的腐败行为，推动官方机构改革，提高反腐机构的功效和合法性，进而形成有助于唾弃“肮脏”政府的公众舆论，督促政府改革容易产生腐败的法律和规定，促使有关机构对媒体监督迅速作出回应，由此而形成对公务员队伍的监督。当然，媒体不是职能部门，媒体只是记录客观事实，通过形成舆论力量进行监督，它既不是裁判员也不是执法者，因此，仅仅靠媒体来铲除腐败现象还是不够的，最终还要依靠职能部门。
发达国家、地区还有一个重要的监督方式，就是从伦理上、文化上对公务员进行监督。如日本在国家人事院建立国家公共事业道德委员会，负责有关涉及公职人员道德的事务。美国有《众议院议员和雇员道德手册》等，这些手册和条例从道德和纪律的角度对公职人员提出廉洁要求，具有舆论的影响力和法律的强制力。[2]另一方面，对公务员监督实现伦理法制化，全面提升公共伦理基础。如加拿大1994年颁布了《公务员利益冲突与离职后行为法》，英国1995年制定了适用于所有公职官员的《公职活动七项原则》，日本于2001年4月实施了《国家公共事业道德法》。
二、我国公务员监督机制的现状及其主要问题
20世纪90年代以来，为适应国家行政管理体制改革的需要和进一步和国际接轨，我国建立了公务员制度，在完善公务员监督的战略思路、建立公务员监督的长效机制方面提出了新的目标任务，形成了我国特有的不同于发达国家的公务员管理体制。随着《公务员法》的颁布和实施，公务员监督体系逐步建立和完善。从我国公务员监督机制的运行模式看，主要有内部监督和外部监督两种，其中内部监督是根本，外部监督是内部监督的推进、补充和发展。内部监督是来自公务员系统内部的一种自我监督活动，包括上、下级行政机关的监督和行政机关相互之间的监督，即工作检查、专案检查、行政复议和行政监察、审计监督。外部监督主要有以下几种方式：一是国家权力机关的监督。即各级人民代表大会及其常委会对公务员的监督，主要形式有检查公务员执行国家法律法规和各项国家大政方针的情况、对政府机关的领导人提出质询和询问、罢免政府机关的领导人等。二是国家司法机关监督。即检察机关、审判机关依照法定职权和程序对公务员的监督。三是政党监督。主要由执政党中国共产党对公务员中的党员进行监督，此外，各民主党派和政协机关也担负着监督任务，他们可以对公务员进行监督。四是社会组织监督。主要由工会、共青团和妇联等团体和宪法规定的居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织对政府工作的监督。其他还有群众监督和社会舆论等重要的监督形式。从总体上看，通过内部监督和外部监督两种形式，我国对公务员的监督取得了很大的成效，但由于多方面的原因，公务员监督机制还存在许多问题。
