落实村民自治权利须加大法律执行力
时间：2021-06-03 00:03:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
编者按：2010年10月28日，《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村民委员会组织法》）修订完成并公布实施，相关的地方法规也将依据此法陆续修订完善，村民自治法律制度建设正在迈上新台阶。经验表明，只有进一步加大村民自治法律制度的执行力，才能把法律赋予农民的自治权利落在实处。
在党的领导下，20多年来，各级人大、政府和职能部门，为贯彻落实《村民委员会组织法》进行了不懈努力，村民自治制度实现了从试点到普及、从初创到提高、从粗糙到完善，并成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。总体看，《村民委员会组织法》执行效果是好的，村民自治制度建设成就是巨大的。其一，村民自治制度在农村普遍建立，村民自治法律制度体系已经形成并在继续完善中。其二，村委会选举工作已经常态化。绝大多数省份实现了统一届期、统一部署、统一指导、统一实施，村委会成员构成渐趋稳定。其三，村务公开和民主管理制度基本普及，民主决策中议案的提出、受理、讨论、决定和实施，均朝规范化、程序化迈进。
但是从微观上来看，还存在着村民自治法律制度得不到足够重视，违法案件得不到有效处理的现象。
微观层面，村民自治权利常处于缺乏保障状态
《村民委员会组织法》的权威性在部分基层干部中没有切实树立。少数地方的基层干部认为，《村民委员会组织法》是给农民立的法，不用太当真，违反别的法律是大事，违反《村民委员会组织法》是小事，违反了也不用承担法律责任。受此观念影响，少数基层干部不尊重《村民委员会组织法》的权威性，不尊重根据《村民委员会组织法》建立起来的村民自治制度和乡村管理秩序。在处理乡村关系上无视法律规定的严肃性，对村民委员会选举的过程施加影响，对民选村委会干部随意免职、停职，直接干预村公共事务；在实施民主决策、民主管理、民主监督制度中无视法律规定的严肃性，以“暗箱操作”取代民主决策，把村民自治搞成村干部自治，把村务公开、财务公开搞成虚假公开，甚至干脆不公开。这些现象虽属个别，但对村民自治法律制度的权威性却构成严重破坏。
行政权力处理违法行为软弱乏力。以往贯彻《村民委员会组织法》，侧重以行政权力纠正违法行为，向行政部门举报、反映成为村民和村民自治组织应对违法现象的常规举措。但事实上村民举报、反映的各类违法案件，很少能够得到有效纠正。尤其当违法主体是基层政府、基层组织的时候，纠正的难度就更大。即便是一些是非界限非常清晰的案件，当事人往往付出很大代价，各级相关部门也都给予了明确批示，但最终到了基层，其合法权益还是得不到有效维护。导致这种情形的原因是，从思想观念看，基层干部依法行政观念不够强，依法开展村民自治的观念更淡薄；从横向关系看，作为指导村民自治的县级职能部门，与乡镇人民政府同属正科级行政机构，其执法决定的权威性往往不为乡镇干部认可；从纵向关系看，指导村民自治的职能部门不能决定基层干部职位的升降，所以上级职能机构做出的执法决定往往不被基层干部重视。而当违法主体是村级组织时，行政权力约束就更弱。总之，行政权力纠正违法行为软弱乏力，难以捍卫村民自治法律制度的权威。
纠正违法行为的司法途径不通畅。《村民委员会组织法》侧重建设性，旨在通过立法普遍建立村民自治制度，在本法中缺乏有关违法处罚的刚性规定。而现有的相关法律也没有系统地将村民自治的权利关系纳入调整范围。当村民自治的正常秩序遭到自然人非法侵害时，比如当有人以捣乱会场、烧毁选票等违法行为破坏选举秩序时，虽然公安机关可依据《治安管理处罚法》对违法者处以罚款、拘留等行政处罚，但是如果类似行为对村民行使选举权造成很大冲击导致选举整体失败时，村民却找不到现成的司法救助途径维护选举权益，挽回损失，并让违法者承担相应的法律责任；当村民的自治权益遭到来自村民自治组织的非法侵害时，比如当村委会擅自处置村集体的土地、签订经济合同，损害了村民利益时，村民起诉村民自治组织，将面临诉讼主体资格等困境，司法途径维权困难重重；当村民的自治权益受到来自基层政府的非法侵害时，比如当乡镇政府直接罢免村委会干部、直接决定村民自治范围内的事项并带来重大损失时，村民和村民委员会均难以通过行政诉讼有效维权，因为多数情况下，法院会以该类案件不属于《行政诉讼法》受案范围为由不予立案。
如上所述，虽然宏观上看，通过贯彻《村民委员会组织法》普遍建立了村民自治制度，但在微观层面上，村民自治权利却时常处于缺乏保障的状态。对于村民自治法律制度的各项规定，人们轻易就可以违背，违背了又不必然得到追究、承担责任。这说明村民自治法律制度的执行力亟待加强。应以贯彻实施新修订的《村民委员会组织法》为契机，推动村民自治工作由以普遍建立和完善村民自治制度为重心的阶段，向以加大村民自治法律制度执行力、落实村民自治权利为重心的阶段转变。
加大法律制度执行力，把村民自治权利落在实处
贯彻落实《村民委员会组织法》，一方面要善于运用被实践证明行之有效的好经验、好做法，如舆论宣传、技能培训、完善规章、加强领导、合力推进等；另一方面须加大村民自治法律制度执行力，以“违法必究”的努力，收“有法必依”的成效，切实保障村民自治权利。加大村民自治法律制度执行力，要抓住以下几个着力点：
一要强化责任意识，教育各级干部严格执法。提高领导干部对村民自治法律制度重要性、严肃性的认识，在处理有关村民自治权利问题的时候，尊重法律，恪守规章，不随意变通，不率性违背；提高相关职能部门工作人员对村民自治法律制度重要性、严肃性的认识，在指导村民自治、贯彻落实《村民委员会组织法》和地方法规的时候，以法律法规为准绳，以客观事实为依据，心怀崇敬，严谨执法，态度认真，行动坚决，自觉维护法律尊严，自觉承担一份责任；提高农民群众对村民自治法律制度重要性、严肃性的认识，在参与村民自治的过程中，有依法而行的义务，无悖法而动的权利，法律威严不可侵犯，触犯了就要付出代价。
二要探索多种路径，引导村民依法维护自治权利。村民自治权利遭到侵害的情形大致有两类：一类是由于侵权行为的存在，村民或村民自治组织不能正常行使民主自治权利，如不能正常行使选举权、决策权、管理权和监督权；二是由于自治权利受到侵害而导致经济利益、公共事业的损失，如由于村民的决策权、监督权被剥夺，村集体土地和其他资产被“暗箱操作”，造成重大损失。各级人大、政府和指导村民自治的职能部门，要区别村民自治权益遭受侵害的不同情形，引导村民和村民自治组织，通过举报反映、申请行政复议、行政诉讼、民事诉讼等渠道，理性行动，依法维权。结合普法工作，向村民灌输权益救济的途径、程序和常识。应鼓励各地在贯彻落实法律中创新实践，积累经验，为把村民自治合法有序地纳入司法审判、行政复议调节范围创造条件，努力畅通村民自治权利的司法救济渠道。村民自治的主体具备了维权意识，掌握了依法维权的方法和路径，本身就是对侵犯村民自治权利行为的有力防范。
三要加强执法检查，促进村民自治法律的实施。通过执法检查，可以督导各级相关机构，扎实贯彻《村民委员会组织法》和地方法规，不打折扣，不留死角。就强化村民自治法律制度的执行力而言，执法检查的重要意义还在于，通过检查及时发现在贯彻法律过程中经常遇到的问题、经常发生的现象，掌握情况，了解共性，探索规律，为解决问题奠定基础，准备条件。各地应因地制宜地建立完善执法检查制度，制定程序方法，建立指标体系，专项检查与综合检查相结合，使村民自治法律制度执法检查经常化、规范化、科学化，以执法检查强化村民自治制度的执行力。
四要彻查典型案件，捍卫法律制度的尊严。各级各地有关部门，应积极主动地协调人大、政府和司法机构，区分不同种类、性质，集中抓一批典型案件，强化措施，不惜代价，坚决依法处理。不但要依法纠正侵犯村民自治权利的错误决定和行为，还应依法挽回侵权行为给村民带来的经济损失甚至精神损失。抓好典型案件处理，一是可以发挥警示、震慑作用，教育广大干部群众尊重法律的权威、遵守法律的规定，使村民自治法律制度的贯彻落实具备扎实的群众基础和良好的社会环境；二是可以把对这些典型案件的结案处理结果作为“判例”供各地参考，以提高处理同类问题的效率和准确性。
总之，加大村民自治法律制度执行力，就是要让其真正有力度、有效果、有作用。要用事实使人们认识到，以《村民委员会组织法》为基本法的村民自治法律制度，完全具备法律应有的刚性：它作为法律制度是必须遵守的，违反了就要承担责任；它规定的村民自治权利是不可侵犯的，侵犯了就要付出代价。只有加大了村民自治法律制度的执行力，才能在微观层面清除障碍，切实贯彻实施好《村民委员会组织法》各项规定，在修订的新法中得以丰富、完善的各项自治权利才能获得根本保障，立法宗旨才能充分实现。
