国际难民问题的挑战、应对及中国的参与
时间：2021-05-31 04:02:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要
国际难民问题由来已久，欧洲难民危机的发生暴露了难民问题的严重性。对“难民”的界定相对滞后，现行国际立法不足以调整新型难民、难民与原住国内因的“标与本困境”、目的国的移民融入构成当前国际难民问题的主要挑战。根源因素、地缘因素、法律与政策因素、后果因素分别制约着国际难民问题的应对措施。在国际层面，以人权、人道主义保障作为宗旨和原则，制定具有普遍效力的法律规则与国际标准，采用整体治理方法，扩大不同层次的合作，从根源上管理和保护国际难民。中国的积极参与，优化国内法律政策，强化与国际移民组织的合作，将为国际难民有效治理提供中国经验。
关键词 难民危机 难民治理 国际移民组织
2015至今，欧洲正经历着二战之后最严重的难民危机，主要来自叙利亚、阿富汗和伊拉克的难民，通过地中海、巴尔干半岛西侧进入欧洲希腊、保加利亚、西班牙、意大利、马耳他和塞浦路斯等国家。当年这一人数已突破100万，至少有3770人在横渡地中海途中丧生或失踪，其中包括大量的妇女和儿童。International Organization for Migration： Annual Report for 2015， available at https：//governingbodies.iom.int/system/files/en/council/107/C1074%20%20Annual%20Report%20for%202015.pdf.
其实，难民问题由来已久，全球无家可归的人数已突破6500万，导致难民的因素日趋复杂化，难民的跨国管理、接收和保护也面临着新挑战，亟需国际社会共同应对。2016年6月，中国正式加入国际移民组织（International Organization for Migration） 1951年12月，时值二战结束不久，遭受战争祸殃的人们通过移居追求更加稳定的生活。为了援助移民安全、有序迁徙，促进目的国的管理，欧洲移民政府间委员会（Intergovernmental Committee for European Migration）正式成立，即为国际移民组织的前身。该委员会于1952年开始正式运转，1953年10月通过了宪章性文件。该文件经过两次修改，1989年11月，欧洲移民政府间委员会正式更名为国际移民组织。除了国家作为正式成员加入之外，国际移民组织还可以接受与移民、难民、人力资源有关的国际组织、其他国家成为观察员，观察员不享有投票权。2016年6月30日，国际移民组织理事会召开特别会议，通过了中国加入该组织的申请，中国正式成为其第165个成员国。在此之前，自2001年起中国便是其观察国之一。目前，该组织已拥有165个成员国和8个观察国，成员覆盖世界大多数国家。，为中国进一步参与难民管理提供了新契机。
一、国际难民问题的主要挑战
国际难民问题产生于二战之后，一直是国际社会共同应对的重点事项之一。近年世界不同地区出现了新的形势，战乱动荡、恐怖主义、气候变化、环境恶化、贫穷饥饿、疾病蔓延等新型因素的涌现，使得这一传统国际性难题面临着前所未有的挑战。
（一）“难民”的界定與范围相对滞后
对于哪些迁徙他国的民众属于法律上的“难民”，从而能够得到国际公约、组织的保护，国际社会并无一致观点。这导致了不同国家、国际组织难以统一、有序地规范传统难民、新型难民以及其他迁徙民众的行为，尤其是形成合力有效地应对新型难民问题。
“难民”作为一类特殊的群体，有关国际法明确了其法律地位。根据1951年《关于难民地位的公约》（以下简称“《难民公约》”）和1967年《关于难民地位的议定书》（以下简称“《难民议定书》”）的规定，难民包括两部分，一部分是由《难民公约》生效之前的国际条约、协定所确认具有难民身份的人； 这些国际条约、协定包括：1926年《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1928年《关于将俄国和亚美尼亚难民享有的特定便利措施扩展到其他种类难民的协议》、1933年《关于难民国际地位的公约》、1938年《关于来自德国难民地位的公约》、1939年《关于来自德国难民地位的公约附加议定书》与1946年《国际难民组织章程》。另一部分则是“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人” 。《难民公约》第1条（1）（乙）。该公约又将难民产生限制在“由于1951年1月1日以前发生的事情“，即“1951年1月1日以前在欧洲发生的事情”或者“1951年1月1日以前在欧洲或其他地方发生的事情”。缔约各国应于签字、批准、或加入时声明这一用语应作何解释，以承担公约义务。显然，《难民公约》这一限制不足以保护1951年1月1日以后其他国家和地区出现的难民，《难民议定书》取消了上述限制，同时保留了对于“难民”的界定以及《难民公约》大部分实质性条款。资料来源：http：///wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.因此，《难民公约》和《难民议定书》规定的都是因“畏惧迫害”产生的传统难民。
但是，世界许多地区出现了不同类型的新型难民，他们由于“畏惧迫害”之外的因素，被迫离开本国。例如，因原住国（countries of origin）遭受地震、海啸等自然灾害，在原住国长期遭受严重的饥饿、疾病、失业，原住国发生战乱、武装冲突、局势动荡等，这些均会导致新型难民的涌现。此次欧洲难民危机，主要源于叙利亚、伊拉克等国家的长期战乱，导致大批原住国民众流离失所，被迫迁徙他国，属于典型的新型难民问题。当今大部分难民并非“畏惧迫害”，而是为了躲避冲突、暴力等不利因素被迫迁徙至目的国（host countries），原住国未能给予他们充分的保护。 [美]哈立德·科泽：《国际移民》，吴周放译，江苏：译林出版社，2015年，第6970页。
