国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向
时间：2021-05-28 20:06:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[关键词]防灾减灾；体制性障碍；再改革
[摘要]2003年以来，中国的防灾减灾体制采取了一系列改革措施，但并不彻底，在现阶段还面临再次改革的任务。改革的核心是促进防灾减灾资源和能力的有效整合，实现政府防灾减灾职责和权力的明晰一致。本文主张，应当重构政府与市场、社会的关系以建立多元化的防灾减灾组织体系，彻底解决公共部门之间的“条块关系”，理顺纵向与横向的府际关系，建立防灾减灾的日常管理机构，实现灾害应急决策指挥机构与现场指挥机构的合理分工。
[中图分类号]F069.9 [文献标识码]A [文章编号]0257－2826(2012)06－0015－07
灾害问题的日益恶化，对国家防灾减灾提出了严峻的挑战。而在防灾减灾过程中，科学、合理的灾害管理体制又构成了至关重要的条件。所谓防灾减灾体制，指的是防灾减灾工作中的组织与管理问题。“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。”从体制与机制的相互关系来看，体制是机制的组织载体，机制是体制的运动过程，而法制则为体制与机制提供明确规范。既然防灾减灾机制在本质上是一种制度化的灾害应对策略和方法，那么，体制解决的就是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方式来运用这些策略和方法的问题。同时，防灾减灾体制的核心内容，只有表现为某种法律制度，才可能持续而稳定地发挥作用。在构建中国的综合防灾减灾战略体系中，深化体制改革并重构科学、合理的防灾减灾体制具有重要意义。
一、改革的背景与总体思路
2003年，在SARS危机的强烈触动下，中央政府随即展开了公共应急体制方面的改革。其核心举措就是在政府系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。首先，将县级以上人民政府(而不是政府当中的各个部门)确定为绝大部分突发事件(包括灾害)应对的主责机关；其次，提出设立以政府为主体的各级应急指挥机构，从而保证对更多应急力量的综合协调能力；再次，将县级政府确立为应急管理的权责重心，并强调了属地为主的原则。这些措施在《突发事件应对法》中被一一规定下来，并概括为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的二十二字方针。
上述方针毫无疑问是正确的，问题在于上述举措并不足以保证这些方针的实现。例如，在公共部门的“条块关系”上，就算这些措施解决了一般情况下的“条块关系”，对某些特殊的“条块关系”也仍是心有余而力不足。在中国，除了一般的政府部门，还存在着海关、国税、金融、外汇管理、国家安全、海事、铁路、民航等中央垂直领导部门，以及地税、工商、质量技术监督、食品药品监督、国土资源管理等省级以下垂直领导部门。在这些部门之外，遍布各地的央属企业、事业单位基本上也不受当地政府管辖。对于这种特殊的“条块关系”，即便是改革后的应急管理体制也仍然无法撼动。2008年南方雪灾期间，铁路部门和广州地方政府在春运方针上的反复争执就已经充分说明了这一点。即使完全解决了一级政府内部的“条块问题”，还可能面临着“条外有条”、“块外有块”的新挑战。所谓“条外有条”，指的是在政府之外，执政党机关掌握着更为强大的应急动员能力，而军队作为最重要的应急救援突击力量，其作用更加不可替代，以政府为主体的应急指挥机构还远远无法实现这些资源的全面整合。所谓“块外有块”，指的是对于跨区域的大规模突发事件，按照现有体制要由多个地方政府共同负责，这些地方政府之间也可能发生各种推诿和争执，2008年雪灾应对南方各省高速公路“你放我关”、“你关我放”就是一个典型的例子。再如，在政府的外部关系上，尽管法律提出了社会动员原则，非政府组织的作用也得到了强调，但其参加突发事件应对的权限并没有获得保障。一个典型的例子是，在南方大雪灾中，电网企业(而不是政府或军队)承担了抢修受损电力设施的重任。由于许多受损的电力设施身处人迹罕至的崇山峻岭，电网企业在开辟道路时不可避免地要对部分耕地、林地、树木加以占用和破坏。但对于上述财产，电网企业并没有实施紧急征用的权力，对此形成的损害使其在雪灾过后招致了大量的民事侵权诉讼。可见，尽管2003年SARS危机之后，中国对防灾减灾及应急管理进行了一系列体制上的改革，但从2008年遭遇的南方冰雪灾害与汶川大地震后的情形来看，改革任务并未完成。因此，中国的防灾减灾体制还面临着再一次改革的任务，改革的目标仍然是实现防灾减灾能力和资源的有效整合，实现全社会防灾减灾能力的最大化及其运行效果的最优化。
总体而言，中国防灾减灾体制的改革思路可以概括为三个方面：
第一，实现防灾减灾组织体系的多元化。组织体系解决的是整个社会的防灾减灾体系由哪些部分构成的问题，具体而言就是如何改变政府包揽、独力支撑防灾减灾重任的局面，将国家、市场、社会三个方面的力量有效地结合在一起，实现防灾减灾力量的最大化。
第二，实现防灾减灾指挥体系的一体化。指挥体系解决的是防灾减灾中的各个主体“谁指挥谁”的问题，一个好的指挥体系应当能够高效地调动、使用各种必需的防灾减灾资源，从而将整个防灾减灾体系的能力最大限度地发挥出来。
第三，防灾减灾职权的明晰化和一致化。明晰化就是要实现防灾减灾的各个主体之间，尤其是行政机关之间职责、权限的清晰明确，避免彼此交叉重叠、责任含混不清。一致化就是要确保这些主体防灾减灾的职责和权限是相对应、相匹配的，避免有权无责、权重责轻，或者有责无权、责重权轻。具体来讲，防灾减灾体系的这一轮改革需要解决如下六个方面的问题：政府外部关系、公共部门之间的“条块关系”、纵向府际关系、横向府际关系、防灾减灾的专门工作机构，以及灾害应急的指挥体系。
如果能够通过再次改革实现上述目标，则我国的防灾减灾体制就能够为有效推进国家综合防灾减灾工作提供有力的组织保障。
二、防灾减灾中的政府外部关系
灾害防治不同于通常的行政管理，要求政府的能力被有效地拓展和延伸。而建立一个以公、私部门良好合作为基础的多元化防灾减灾组织体系，是实现这一目标的理想路径。对此，需要解决两个方面的问题：一是政府与市场的关系；二是政府与非政府力量的关系。
