站在民主自治的角度
时间：2021-05-14 12:00:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
近年来，伴随着居委会地位的提高、力量的加强、条件的改善，居委会的工作任务越来越重，其中行政化色彩似乎也越来越浓。尽管许多地方在探索如何摆脱这种困境的过程中，出现了广东的“议行分设”制度、宁波市的“选聘分离”以及南京市的民间组织进社区的尝试，但居民自治的路究竟该怎么走？似乎还没有很好的答案。近日记者再次来到曾强化了居委会行政化色彩制度的始作俑者—上海市“街聘民选”的部分居委会，看到了这里社区改革又有了新的走向。
弄堂里走出“社工”长出“义工”
住在上海保德路425弄的杨伯伯又一次“报警”了。只不过这次他叫来的不是110巡警，而是社工站的社工师蔡祥云，为儿子的事向他当面致谢。
原来，吴伯伯退休在家，妻子患癌症卧床，儿子也失业了。由于家里经常发生口角，心态不好的儿子听不得父母的叨唠，经常在吵闹中动手打起来。母亲只好报警请110巡警来平息事态。
居委会把情况反映到了分管这一片的社区工作站。社工站负责人民调解、法制宣传教育等工作的社工师蔡祥云来到吴伯伯家，了解情况后，制订了一个工作方案：一方面利用自己的心理学和法制知识与他们进行沟通，一方面与社区就业援助员联系，送其子去进行就业培训，积极为他寻找就业机会。经过努力，这家的孩子到电信局上班了，家庭的矛盾也迎刃而解了。
阳曲路760弄的一幢居民楼里，楼上楼下住着的两位邻居发生了矛盾。原来，楼下的老先生有心脏病，而楼上的三口之家因为晚上睡得晚、动静大影响到老先生的休息，老先生数次到楼上提意见，楼上的人烦了，不仅说了很难听的话，还趁势要打人。愤怒的老人投诉到了居委会。居委会的调解委员施文君立刻放下手中的事情，赶到了老先生的家中。一番贴心的劝解之后，老先生的心情终于平静下来。她来到楼上，人家不愿开门，她就耐心地等在门外。当得知她只是一位不拿一分钱报酬的居委会义务干部后，那家人的态度一下子就好了起来。最后楼上楼下达成一致协议：楼上10点以后保持安静，楼下也不再去敲门。
在上海市的街巷弄堂活跃着一大批蔡祥云这样的专业社工和施文君这样的义务干部，正是因为有了这样一批社工和义工，这座城市的社区面貌、精神风范在发生着改变。而这正是上海市近年来进行社工职业化、设立专业社区工作站、实行“居社分离”不断探索的结果。
“一居一治”的制度模式
上海市从1996年起，确定了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系，在这一制度框架下，居委会工作基本被纳入政府序列，居委会成员的工资和办公经费也明确由政府解决。此后，上海市各街道开始从企业选聘、从社会招聘专职社区工作干部，中国的居委会第一次出现了所谓“全民事业编制”或“集体事业编制”的成员。这种由政府推动、以强化城市管理为目标的社区建设模式，具有十分积极和重要的意义，然而，它的弊端——居委会组织的行政化、官僚化、与群众自治组织本位的背离，伴随着它的实施步伐，也越来越强烈地为人们所感知。
据上海市民政局基层政权处处长潘烈青介绍，在1999年—2000年的居委会换届选举中，他们开始进行设立社区工作站、形成“一居一站”格局的制度创新。卢湾区、浦东新区以及其他城区的一些街道结合居委会民主选举探索，在居委会层面进行居委会和社工站分设、人员身份分离、社工职业化、居委会干部义务制的尝试。
浦东新区和卢湾区设立社工站的思路基本相同——在每个居委会下设社工站；社工站人员由街道选聘、派出，是居委会日常办事人员；社工站接受街道和居委会双重领导，对街道和居委会双向负责；居委会成员民选，不拿工资，不必坐班，不接受街道的工作考核。
本着“政府购买服务”的原则，社工人员的设立与街道和居委会的几大委员会相对应，如社会保障委员会、社区发展委员会、市政管理委员会、综合治理委员会、财政经费委员会等。社工人员在这些委员会中承担政府职责和日常办事职能，并向上一级专业委员会负责，类似于上一级该专业委员会的派出人员。但各专业委员会的主任由居委会成员担任，其中的综合治理委员会主任和市政管理委员会主任分别由驻社区民警和物业管理负责人担任。
目前，上海市的居委会分为“改革前”和“改革后”模式。所谓改革前模式，即为1996年以来实行的“街聘民选”模式；改革后模式，尽管各区在实践操作中略有差异，但其基本内核是一致的，即居委会承担的政府工作职能和自治组织功能相分离、与社区工作人员的身份相分离，在一个居委会中，既有专职的社工，又有不拿报酬的民选居民干部，还有既为民选居干又兼社工的一身二任者。社工站有称为居委会工作站的，也有直接接受街道社工站管理的，站长一般都由拿工资的居民区党支部书记兼任。
在这种“一居一站”的社区工作模式运行过程中，人们发现，这项本为减轻居委会负担、还居委会民主自治本来面目的制度设计也有它的缺陷，那就是在社工站承接日常办事工作、居委会成员不必到场坐班之后，在群众的民主自治参与意识还没有达到一定程度、群众中的民主自治灵魂人物还没有形成、街道对社区的领导和指挥意识还没有转变的情况下，会逐渐造成居委会的虚设，自治的功能没有加强，反而被削弱；而社工站虽然取代了居委会的部分职能，但并不能真正发挥居委会的功能。
对此，上海各区又开展了新一轮的探索。虹口区把工作重点放在对社区精英和居民领袖的培养上；闸北区临汾路街道结合2003年的居委会换届选举，进行了“一站多居”的新尝试；普陀区曹杨路街道则把目光更多地投向了街道层面的改革。
在2003年的换届选举中，上海市民政局明确提出，实行“居社分离”的居委会，必须保证有1/3的人员坐班；不坐班的成员实行轮流值班制度。同时，他们明确推荐“一站多居”的社区工作运行模式。
临汾路的“一站多居”探索
2000年，临汾路街道开始了社区民主自治制度探索。在“一定要激发和保护居民参与的积极性”这一思想的指导下，他们注重做好“三个代表”的选举工作。首先是选好户代表，然后在户代表的基础上选举居民代表。居民代表的选举以楼栋为单位召开户代表会议，各楼栋产生3名左右居民代表。按照目前的社区划分，一个社区选出来的居民代表很多，大的社区四五百人，小的也有二三百人。考虑到人数太多反而不利于民主和自治，在居民代表的基础上再选举常任代表。先将居民代表组成各个代表小组，再按每21位居民代表选举产生3名常任代表的比例，使每个社区的常任代表保持在几十人的数量。常任代表会议每季度召开一次，听取居委会的详细工作汇报，并决策相关事项；居民代表大会每年召开一次，主要是听取居委会成员的述职和汇报。
在选好“三个代表”的基础上，要求各居委会开好“三个会议”——听证会、联席会和监督评议会。
2000年换届选举后，各居委会都拥有了一批热心居委会工作、不拿报酬的居民积极分子。经过3年一居一社、居社并行的运转，居民积极分子适应了不拿报酬的工作方式，群众对何为专业社工也有了一定程度的了解。结合2003年换届选举，临汾路街道决定加大对社区中介组织和居民自治能力的培育，适时推出“一站多居”的社区工作新形式。
位于上海市北部城乡结合地带的临汾路街道，设有16个社区居委会。按照方便、就近、高效的原则，全街共建立4个社区工作站，每个工作站覆盖3—５个居委会、6000余户。 目前，每个社工站的人员配备在7人左右，其中站长1人，社会救助协理员1人，另5人分别负责社会治安综合治理、文化教育、民政工作、群团工作、人口和计生工作。基本上是一个人一条线，对应街道的相关科室和居委会的相关委员会。在蔡祥云所在的社工站，蔡祥云所对口的就是社会治安综合治理这条线。尽管社工站的人员工资和办公经费目前全部由街道一揽子解决，但是，社工站都进行了民办非企业单位注册登记，下一步的发展方向是该站与政府形成委托与被委托关系，使其逐渐成为独立运转的法人实体。
由社工站分流走了大部分政府工作后的居委会，一般保留2—3人坐班，其他居委会成员为义务制，义务制居委会成员每周有一天时间到居委会值班。施文君是调解主任，她的值班日是周二，那么，周二就是她所在居委会的集中调解日。当然，从前面所述的例子我们看到，她并不是只在周二才开展居民调解工作的。
临汾路街道“一站多居”的社区管理模式从去年9月推出至今，他们自己的感觉是，费用支出大大减少，为社区和居民工作的人才大大增加。
这项“一站多居”的改革，面临的难点在于，首先要理清街道与社工站的关系，这就涉及到街道内部的机制与体制改革；同时要理清社工站与居委会的关系和工作职责，比如我们前面提到的人民调解，哪些归社工站管，哪些归居委会管？应该如何划分？当然，还有属于更高层面需要理清的问题。
而曹杨路的社区工作网络化构想，要解决的就是街道层面的一些问题。
曹杨路街道
“为自己‘掘墓’”的构想
曹杨路街道作为上海市最早的工人新村所在地，20世纪50年代的老房子多、退休人员多、老居民多、下岗失业的困难群体多，因此，需要政府为群众提供更多服务的事情也多。2003年换届选举以后，曹杨路街道从自身的实际出发，以“政府推动、民间运作、社会参与”为指导思想，开始设计、运作实体化的“社会工作网络”，要为居民群众打造一张安全、方便、全覆盖的服务网络。
他们首先建立了具有独立法人地位的社区工作协会，社工协会下设社区服务、社区民间组织服务两个中心和社区公益设施资产管理、社区工作指导、社区工作财务管理3个部。街道和各社区相应的组织、资产和管理工作都归口到这两个中心和3个部。
这样一来，一些长期处于边缘地带的组织和人员找到了“娘家”，如民间组织服务中心归口管理和服务的对象有29个民非单位、8个社团、106个群团、31个行业协会、190个非正规就业组织；过去多年困扰街道和居委会的车棚、健身苑（点）、围墙等公共设施的维护与管理，统一归口到社区公益设施资产管理部，避免了推诿和扯皮；各社区工作站工作人员归口社工协会领导和管理，使他们有了明确的身份，为进一步专业化和职业化打下了基础；在与各社会有关单位发生的交往和矛盾中，有社区服务中心的协助和代理，居委会和业委会省却了很多烦恼。
实际上，曹杨路的社区工作协会就是一个社区工作总站，发展的方向就是社区工作社会化，作为政府派出机构的街道办事处的社区管理职能会逐渐地弱化和消失。参与方案制订的街道办事处也看到了这一点，他们时常笑称：自己正在成为自己的“掘墓人”。
“居社分离”的实践意义
调查中，我们强烈地感受到“居社分离”、设立专业社工站在实践中的积极作用。
其一，有利于整合资源，提高效率。
去年以来，上海市委和市政府提出了实现社会事务“网格化”管理、政府事务“无缝集成”的要求，而“居社分离”的社区管理模式，正好适应了这一要求。
按照原来的设计，每个居委会，除了对应街道相关科室的人员，还有各条线直接配下来的社区民警、社会救助协理员、劳动就业援助员、残疾人协理员等。去年以来，上海市又以司法、公安、共青团三家牵头招聘了一批从事社区矫正、防毒戒毒和青少年帮教的专业社工，这些人也是要以社区为依托和平台来开展工作的。实际上，每个社区的情况不同，每个居委会的工作重点不同，把这些人平均分配到每个居委会不是最佳选择。而新的“居社分离”的模式就能在一定程度上避免出现在社区居委会层面上的人浮于事、推诿扯皮的官僚机构现象。
以一个工作站对应相邻的数个居委会，有利于整合社会资源，在节省人力物力的同时，也可以取得更好的工作成效。
其二，有利于社区社会工作专业化。
社区工作专业化，不仅需要一些人专业来做社区工作，还需要他们拥有专门的资质。在各区探索“居社分离”、推行“社工站”制度的同时，上海把建立职业社会工作者制度也提上了日程。2003年，上海首次举行社工职业资格认证考试，有5500多名考生应考，今年又有3000多人报名。其中绝大多数考生来自于社区工作第一线。
居社分离，设立专业的社工站，为有志于专门从事社区工作的人提供了平台；有专门资质的人来从事社区工作，又为社区工作整体水平的提高提供了可能。
其三，有利于调整居委会规模。
居委会的合并和扩大的辖区规模调整是近年来各地社区建设所抓的头等大事，但是，经过这几年的运行，人们普遍感到居委会规模过大实际上是不利于社区民主自治的。然而，政府工作与居委会绑在一起，从节约资源的角度，居委会规模当然要大一些为好。“居社分离”为适度控制居委会规模、创造自治的可行性平台提供了前提。
其四，有利于形成社区认同。
社区认同是社区民主自治的前提，这种认同首先是对社区领袖人物的认同。一个以社区工作为谋生手段、以仅对上级负责为工作目标的社区领导是很难得到群众认同的，只有“居社分离”，让居委会干部真正从群众认可的、热心社区公益事业的社区成员中产生，社区认同才有可能形成。
当然，我们也必须承认，上海市的“居社分离”探索，从“一站一居”到“一站多居”，再到街道层面的改革，在不断完善和发展的过程中，还有很多问题需要面对。譬如，对不同来源的社工如何在社区平台进行协调的问题。即使是在“一站多居”的临汾路，虽然与4个社工站相对应，公安部门建立了4个社区警务站，由民政部门派出的社会救助协理员也已纳入社工站范畴，但是，其他部门和机构派出的社区工作人员目前还没有纳入社区工作站管理。下一步如何发展，有待市级层面的协调。
再如，我们看到的社工站，其基本组织结构仍然以对应街道相关工作来设立，这与以个体为对象、以人的自然属性和社会身份来划分的真正的社区社会工作是有很大距离的。不过，我们在浦东新区潍坊路街道看到了一个以小组工作—老年人、糖尿病人、旅游爱好者为核心内容的社工站。如果说这样的社工站充满了“舶来品”的味道，那么，“洋社工”如何与我们土生土长、从街道及居委会分离出来的社会工作有机结合，也是我们“以人为本”的社区建设所面临的重要课题。
