论户籍制度改革
时间：2021-04-09 16:08:27 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:中国现行户籍制度不仅呈现典型的二元化结构,还将我国公民的迁徙自由、接受教育和享受社会福利等方面的基本权利限定在户籍所在地的区域内,大大削弱了公民权利的功能,间接导致了“户籍歧视”。笔者以为,户籍制度本身虽与公民权利无关,但户籍制度的改革成功与否,最终路归何方,却关系着公民权利能否得到切实保障。因此我国当前户籍制度的改革应以保障公民权利为核心,从社会保障、就业促进等方面多管齐下。
关键词:户籍制度改革;公民权利;户籍歧视;二元化结构
绪论
户籍作为确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件,是对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿,我国户籍记载的事项主要有自然人的姓名、出生日期、婚姻状况、学历程度、搬迁记录等。而户籍制度是国家对其所辖范围内的户口进行调查、登记,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制的社会制度,是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据。
(一)研究当代户籍改革方略的意义
在加速改革开放的今天,我国城乡分割的二元户籍管理制度的弊端日益显露,严重阻碍了国家的经济发展和社会进步。户籍制度需要改革,这是大势所趋,因此加强对户籍改革方略的研究为国家户籍制度改革提供理论参考具有重大的意义。可从以下三个方面来论述。
1.有利于明确户籍改革的目的。有人认为户籍制度改革的目的,是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。有人认为户籍改革是为了放宽农村人口流动,促进农村建设,推动中国经济发展。但我认为户籍改革的目的是实现农村居民与城市居民同等的生存权,能够享受同样的利益。一项改革的目的决定了改革的方向及最终的命运,因此明确户籍改革的目的是十分重要的。
2.有利于确定改革的方向。户籍改革是对现行户籍制度进行改良还是完全废除现行的户籍制度?对此存在两种对立的观点:一些人认为户籍改革的主要方向是将附加在户籍制度上的社会福利剥离开了,因此在实行“一元化”的前提下只需对户籍制度进行改良就行了;持相反观点的人认为,应当借鉴外国的经验,废除户籍制度,用身份证制度来代替现在的户籍制度。
3.有利于保障公民权利。稳妥地推进户籍制度改革,放宽对户籍和人员迁徙的管制,不仅符合社会选择的方向,还可以最大限度的保障并发挥公民基本权利的效用。
(二)中国现行户籍制度的结构
要研究当代户籍改革方略当然要先了解我国现行户籍制度的结构。中国现行的户籍制度,是计划经济时代,国家为了解决城乡差别引致的农村人口向城镇大量涌进的压力,通过行政和法律手段将全体社会成员的职业、居住和生活空间固定而形成的具有中国特色的城乡二元社会结构制度。二元社会结构,最早由荷兰经济学家博克提出,是指国内存在两种生活条件、方式和观念等的相互独立运行的社会子系统。[1]
1958年1月9日,第一届全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》第10条规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。这样,中国就不仅从法律上违背了1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定,还正式确立了城乡二元户籍制度。然而随着市场经济的发展,这一制度已经明显不适应时代的要求。稳妥地推进户籍制度改革,不仅“是国家加快工业化、城镇化步伐的需要”[2],从法律层面上来讲,还可以有效地保障包括农民工在内的众多弱势群体的公民权利。
一、中国现行户籍制度影响下产生的社会问题
由于历史传统和计划经济体制等多种因素的影响,我国的“二元化”户籍制度带有深深的身份烙印,不仅存在城市户口和农村户口之间诸种严重的等级差异,还因户籍的地域差别产生了“户籍歧视”,主要体现在以下六大方面:
(一)不经济的住房。
在北京、上海、深圳这样大城市的无房者中,没有当地户口的人数占去总比例的40%左右。尽管如今不少城市降低了对外来人口的落户要求,但进城后的风险和经济成本也随之提高了,其中经济成本的提高主要体现在购房价格上。很多地方规定,准予落户的条件是要在居住地具有合法固定住所,而据国家统计局官方数据显示,2007年全国商品房平均销售价格为3864元/平方米,经济适用房全国均价也要1754元/平方米。可是当年城镇居民平均每人全部年收入为14908.61元,农村居民平均每人年收入只有5791.12元。[3]面对如此高的房价,就算降低落户门槛的条件,又如何让中、低收入的农民工和高校毕业生在城市安家立业?
(二)不统一的社保。
我国当前户籍制度背负很多有关社会福利的限制,其中最突出的就是社会保险的不统一问题,而这样的问题对农民工尤为显著和严重。在这里介绍一个政策:不管在哪里交社会保险费,等到退休的时候都只能回原户籍所在地享受当地的退休待遇。比方说,一海南人在北京打工,就算按照北京的社会保险最低缴纳基数缴纳保险费,如果交了20年的平均基数是3000元,而当他退休的时候海南的缴费基数才1000元,那他退休的时候也只能享受1000元的待遇!另外,虽然我国已经实施新农村建设,各类新型农村社会保障制度也初步构建,但是比起城镇居民社会保障制度,仍然没有达到现代社会保障的基本要求和目的。
(三)不均衡的就业局势。
2009年11月21日教育部部长袁贵仁在2010年全国普通高校毕业生就业工作视频会议上表示,2010年全国普通高校毕业生规模将达630余万人,高校毕业生就业形势十分严峻。[4]如今许多学生到外省读大学就是希望毕业以后到发达城市谋求一职,享受养老保险、医疗保险、失业保险,住房公积金等带来的优厚福利待遇的城镇居民户口。因为没有本地户口,既无法享受城市优待,也会比别人付出更多的精力与财力才能换取某种便利,而这也是人才流失最大的原因,不仅使各地人才不均衡,大大限制了人力资源的优化配置,也使得东部各大、中城市就业压力异常膨胀,西部偏远地区人才奇缺,极不利于经济效率的提高。
(四)不统一的人身损害赔偿标准。
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十九条规定“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准,按二十年计算”。司法实践中,自2006年4月3日最高人民法院民一庭发布《关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》以来,各地法院均以城镇居民可支配收入为标准计算户口在农村、却住在城镇满一年且有固定收入的交通事故受害者的死亡赔偿金。
从法条来看我国死亡赔偿标准以受害人户籍为标准定了两个等级:第一等,城市户口居民按受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入赔偿;第二等农村户口居民按受诉法院所在地上一年度农村居民人均纯收入标准来计算。从横向来看,即便都是城镇或农村户口,因户籍所在地或惯常居所的不同,其赔偿标准也有差异。
(五)挂名空占宅基地。
依据土地权属性质我国土地分为城市土地和农村土地。以前城里人都到农村买地买房农村以备退休养老之用,为了加强农村土地的管理,1998年修订的《土地管理法》禁止城镇居民在农村购置宅基地以限制农村土地的流通。如今,每家农户只能拥有一处宅基地,非本村集体经济组织内部成员,不得取得宅基地使用权,宅基地使用权人转让、出租房屋及宅基地使用权再申请宅基地的,不予批准。随城镇化扩大,许多农村发展为城郊,农村土地被大量征收并对被征收土地的农户给予一笔相当可观的土地补偿费等补偿金。为了得到这笔可能的利益,如今很多农民即使在其他城市有了稳定工作、安家之所,尤其是外嫁女,也不将户口迁走,甚至在宅基地上建筑空房。这不仅浪费农村宅基地的配额,剥夺了其他村民享有更多宅基地面积的权利,还使得农村土地大批量闲置,实在不利于土地效用的发挥。
