“法外之地”探源
时间：2021-04-06 08:03:54 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
9月19日，由国家发改委、国土资源部、监察部、审计署和建设部五部委官员组成的10个联合督察组，在北京召开了第三批督察结果汇报会，会议为此轮历时一个多月、规格空前的全国土地督察工作画上了句号。
但是督察之后的任务并不轻松。国土资源部副部长李元在会议中透露，下一步的工作将集中解决三个问题：如何处理大量的未批先用土地？如何全面实施“招拍挂”（即招标、拍卖和挂牌）？如何规范开发区用地？
早在8月11日，这次检查开始后三天，国土资源部治理整顿督查办公室就给出了一组数据，足以使得公众管窥中国土地市场的混乱现状。开始于去年底至今年初国土资源部的这一调查结果显示：今年上半年全国各地共查出多年来产生的各类土地违法行为10.1万起，其中今年发生5.3万起。10.1万起涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。
消息人士透露，此次盘点全国土地使用状况的结果不容乐观，决策层已严令各地对违规行为限期整改，不合规的坚决撤销，有关部门还将组织核查。据说，高层的态度是，在整改中，“不能光对事不对人”。
开发区之祸
土地审批专用章又称为“2号图章”，根据1998年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》，本应属于国土资源管理部门专用，但无锡市一些开发区的管理机构也都配置上了这枚“千金之印”——这是他们以优化招商引资环境的名义，从当地政府手里争取到的。就在五部委督察组即将到达之前，除了当地国土资源管理部门之外，其余的“2号图章”都被收回并销毁了。不过，在此之前，这枚章已经在这些机构手里掌管并使用了三年之久——大量的土地在这枚印章下流失了。
类似的情形在此次联合督察组的行程中并不鲜见。一位专家在总结目前土地违规现象时指出，“地方政府违法，特别是建开发区乱占土地是其中突出的特点”，结果是“把本该由政府掌握的管地权，分散到了开发区管委会和‘指挥部’等本不具备土地管理权的机构，造成一些开发区成为大量土地违规行为的滋生地，可以不按规划计划批地、不按法规搞‘招拍挂’、不按规定用途和批准的条件搞建设。”
尽管在1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》中，已收紧批地权限，明确只有中央、省、市三级有权批地，对土地使用和交易的方式也陆续了出台了相应的国务院文件或部门法规予以细化，但是地方政府在实际的操作中却自有一套做法，屡屡与国家法规相悖（详见辅文《缺少的不是法规》）。“比如北京。乡镇政府仍然可以与开发商签合同批地。”曾任国土资源局局长、此次督察负责人之一邹玉川举例说。
在此次五部委的突击检查中，四川省共清查出市、县国土部门之外的非法供地主体327个，各个城市都存在着城区和开发区国土资源机构与市局分离的情况。不少开发区成为突破国家法律政策的“特区”。
1996年，广西钦州市委、市政府印发了《钦州经济技术开发区管理暂行办法》，向开发区下放市级土地审批权，2002年10月，市政府又公布了《钦州市钦州港经济技术开发区管理办法（试行）》，继续保留开发区市级土地审批权，开发区管委会可自行确定供地方式、土地出让价格、可与用地单位签订土地出让合同；并规定开发区管委会负责开发区内建设项目的规划管理工作，代发“一书两证”，行使市级规划管理权。
2002年8月，陕西省人大出台《陕西省经济技术开发区土地管理规定》对开发区赋予了某些特权，如“开发区管委会可以根据派出政府的授权，……对开发区内的土地统一规划、统一征用、统一出让和统一管理。”“负责区内土地使用权的出让、具体组织建设项目供地……依法对于开发区内的土地使用权的转让、出租、抵押和参股实施管理。”
更有甚者，在督察过程中，还发现地方政府屡屡出台与现行土地管理法律法规直接冲突的文件。今年6月26日，贵阳市委、市政府出台了《关于进一步加大招商引资工作力度的若干规定》，其中第九条规定：“各区（市、县）对建设项目可采用协议出让方式出让国有土地使用权。”随后该规定还在媒体上进行了公布。而此前一年，国土资源部已下发了11号文，要求各地以招投标方式来进行经营性土地的出让。
贵州省督察组指出，贵阳市的这一“土政策”有两条严重错误。一是将批地权交给了区一级政府，违反了《城市房地产管理法》及《城镇国有土地出让和转让暂行条例》（国务院55号令）中关于土地使用权的出让，由市、县一级政府进行的规定。二是自2002年7月1日起实施的国土资源部11号文即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中已明确：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”而该规定笼统提出“建设用地可采用协议方式出让土地”，明显与国家法规政策相冲突。
如此不具用地政策基本常识的“低级错误”，令人费解。贵阳有关方面给出的解释是，文件不是由当地国土部门、而是由政府负责招商引资部门完成的。在五部委到达之前，贵阳市政府已于8月14日再次下文，修正了有关规定。
中国土地学会理事长，前国家国土资源局局长邹玉川，是这次挂职督察组长之一，曾带队赴辽宁省、河北省和江苏省三地督察。他向记者介绍说，国务院在7月18日刚刚发布了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，停止审批各项开发区，而一个省会城市就在一个星期之后的7月25日新批准了七个开发区。督查组发现的当天，省政府召开紧急常务办公会，推翻了这个决定。 “这不是睁着眼晴违法吗？！”邹玉川大摇其头。
被压低的“龙头”
被地方突破的不仅有土地管理权限，作为土地管理另一道重要防线的国家土地利用总体规划也屡屡成为被突破的对象。
“在世界各国，对土地都是实施规划管理，土地利用总体规划就是土地管理的龙头。” 中国人民大学公共管理学院土地经济系的严金明介绍说。但是规划在现实中的效用却不能不令他扼腕。我国自上而下建立起的五级土地利用总体规划，在《土地管理法》中确立了至高无上的法律地位，但多年来，很多地区不顾本地实际，违反规划批地和超规划用地。城区规划面积无度扩张，以使得土地利用总体规划名存实亡。
中国在1997年曾制定了至2010年的全国土地利用总体规划。“可是到目前为止，用地指标在包括浙江在内的一些经济发达地区已差不多用完了。”严金明认为，虽然存在客观原因，但这首先应归因于中央与地方在土地使用问题上目标并不一致，地方政府在操作中实际上把工业化和城市化等同于用地的非农化。
国家在制定土地规划时，第一考虑公平，第二考虑效益，且规划动辄十几年，而地方上每届政府的任期也就4年～5年，从政绩上考虑总是效益第一，搞开发区都出现攀比现象。“你在城东搞，我在城西搞。”督察组在调查中发现，许多开发区根本未得到有效利用，甚至荒芜了。新任领导班子不管前任的项目，宁可再搞新的开发区。
大部分城市化和政绩化的开发，都存在着违反规划的情况。首先是滥用规划修改权，“领导一句话，规划就改了，在他们看来，规划规划，纸上画画。”严金明说。实际上，在《土地管理法》中明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。而规划审批权则只下放到省一级。地市一级的规划变动，如果是非农业人口在50万以上的，也需国务院一级来批。但有的地方是几乎每逢规划必然报改，“有的自认为项目太复杂，或者需时较长，所以干脆就未批先用，连修改规划的申请都不上报。”
