电子化行政行为相关法律问题研究
时间：2021-04-01 20:02:54 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：电子化行政行为作为新型行政行为方式具有信息载体和自动化意思表示两个层次，电子化方式在行政行为中应用面临着合法性质疑，同时在电子化行政组织性质、自动化行为效力、行为救济等方面带来新问题。解决电子化行政行为的法律困境，可以在行政程序中设专节对适用范围、自动化方式、告知与送达、电子证据等作出规定。
关键词：电子化行政行为；政府信息公开；电子政务
近年来，随着政府信息化建设的深入，许多省市（比如广州、上海）逐步采用公众网络系统为相对人提供服务。但是，由于我国的法律规范多以传统的政务形式为蓝本，对于发展不成熟的电子政务方式缺乏回应，在实践中易引发行政争议，亟待法律完善予以解决。
一、电子化行政行为的界定
对电子化行政行为进行研究需要先界定其内涵和外部表现。需要注意的是，此处采用最宽泛的行政行为的概念，包含了行政法律行为和事实行为，[1]因此不特意关注意思表示，也不再深入探讨电子化行政行为是否具备法律效果要件。
（一）电子化行政行为内涵
关于在行政活动中采用电子政务的方式来实现行政目标的界定，不同学者给出不同的概念：主要有“网络行政行为”说、“电子政务中的行政行为”说、“电子文件实施的行政行为说”、“行政自动化”说、“电子化行政行为”说等等。上述学说的角度各有不同，其共同点在于：承认网络技术和计算机的在行政行为中的运用是前提，其载体表现为电子信息或者数据电文。归纳各学说的主要观点，可以发现其主要争议表现为：（1）电子化行政行为是否超越传统行政行为方式的范畴。对此，马怀德教授持否定意见，其认为“行政机关应用电子文件实施的行政行为，一般认为不过是行政行为的表现形式，性质上仍然没有超越传统行政行为的范畴”。[1]但是其余学说都直接认定为“新型”或者创设“行政自动化”“电子化行政行为”等概念，承认其属于新型行政行为。（2）电子化方式在行政行为作用于何种层次。正如德国行政程序法中的“行政自动化”所指借助行政自动设施或者电子计算机实施的行政行为，[2]我国学者更多关注电子化行政行为方式的信息载体层次，而忽略由电子化的计算机程序自动作出行为。
针对上述争议，笔者认为，电子化行政行为相对于传统的行政行为，具有无纸化和虚拟性等方面的特点，能区分于传统的政务方式，因而应承认电子化行政行为超越传统行政行为的范畴。此外，电子化行政行为的交互性和双方性特征较为显著，单纯强调电子化的载体作用过于片面，而应注意自动化方式在行政行为中的作用，将电子化行政行为的覆盖范围扩大。本文将电子化行政行为划分为以电子文件为载体的行为和应用自动化设备实施的行政行为。
（二）电子化行政行为的外部表现
在研究电子政务在行政活动中的应用时，不能僵化地将其理解为行政决定的形式要件，而应该将其置于整个行政过程。有学者提出基于现实行政法实施的过程性特征，着眼于同一行政法实施过程中各行为之间的关联，通过对行政法实施过程中的各种行为进行全面、动态的考察，分析该过程中各种行为的阶段性法律构造的方法[3]，能够聚焦于行政过程中的各环节，为在程序性事项中研究电子化方式的应用提供了视角，进而丰富电子化行政行为的内涵。电子化行政行为在申请与受理、审查与决定等各个环节都有深入研究的必要。
行政过程是一个动态、整体的过程，在此过程中需要关注行政过程中的各方主体的行为。在私人行使请求权的意思表示中，如依申请行政行为，只有相对人申请才可启动行政机关的行政职权。[4]传统行政行为并不重视行政机关和行政相对人之间的互动，其模式更强调行政机关基于公共利益将意志强加于相对人。而电子化行政行为的重要特征是政府和公众之间法律关系逐向平等化，强调相对人合作与支持的双向互动。在讨论电子化行政行为相关的法律问题时，应对相对人应用电子政务的行为的效果进行回应。例如，最高人民法院26号案例的判决要旨即将相对人网络提交申请作为判断“收到申请”的构成部分。
电子化行政行为的推行，使信息发布的渠道予以扩展，通过政府网站、广播、电视等传播政府信息，电子信息屏和政府网站也使公众可以更为便捷地获取信息。除了主动公开的政府信息可以借鉴信息化手段予以公开外，电子政务在依申请公开政府信息的过程中也发挥重要作用，主要包括依申请信息公开办事指南、流程，网上提交申请、网上答复、网上提供申请材料等等，覆盖面涉及政府信息公开的全部程序。
二、电子化行政行为的法律质疑
电子化行政行为是一种新型的行政行为方式，它改变了传统行政行为的实施方式与表现形式，也给传统行政行为的合法性带来了挑战：其一为电子化行政行为整体本身的合法性质疑，即行政机关能否采用电子化方式作出行政行为；其二为新型的电子化行政行为面临的新问题如何在法律框架内得以解决。
（一）电子化方式合法性论证
《政府信息公开条例》第20条规定相对人应当采用书面形式（包括数据电文形式）申请信息公开。第26条规定政府信息按照申请人要求的形式提供。由此确立了相对人采用电子政务单项传递文件的效力，也蕴含着在相对人的请求之下的电子政务应用的可能性。然而，《政府信息公开条例》并未对行政机关可否采用电子化方式作出规定，由此产生问题：
1、采用电子化方式是否属于合法的公布方式
《政府信息公开条例》将政府网站、电子信息屏等作为与传统的政府公报、报刊等并行的方式，使政府网站上公开是行政机关的一项义务，但是法律并非赋予行政机关在上述方式进行选择的权力，故不能以电子化方式替代传统的方式，这种方式并不具有法律意义上的独立意义。采用电子化公布还面临着签署过程中的电子签字的效力，对此有的学者提出“扩大行政法规中‘签署’、‘公布’、‘送达’等概念”。[5]但抽象的行政行为涉及面广、程度严格，且不能确保所有民众都有设备和途径获取电子信息，故不宜单独采用电子化方式公布主动公开的政府信息。
