论行政主体的不当得利返还请求权
时间：2021-04-01 20:00:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：在当今给付行政时代，行政相对人从行政主体处获得不当得利的情形已大量出现。行政主体如何追索这些不当得利，我国大陆立法上并无明确规定，理论上的探讨也较少。参酌域外公法上返还请求权制度，在有授权的情况下，行政主体可以凭借自身的公权力直接对行政相对人采取强制返还措施。否则，应当通过诉讼获得返还。不过，基于信赖保护原则、衡平法理和时效等因素，行政主体的不当得利返还请求权应受到一定程度的限制。
关键词：不当得利；返还请求权；行政主体；公法
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2014)03〢120〢7
“不当得利”本是民法债权法中的核心概念之一，其作为一项债权法制度经历了两千多年的演变，至今仍然对民事法律的解释与适用有着非常重要的影响[1](7) 。自上个世纪下半叶以来，“不当得利”概念与相关制度在德国、日本和我国台湾地区开始渗入公法领域，对行政法律的解释与适用产生越来越重要的影响。其主要原因在于，当代行政已经从传统的秩序行政过渡到给付行政，我国也不例外，行政资助、行政救助、行政奖励等柔性化的给付行政行为方式被行政主体大量采用。在这些行为的过程中，行政相对人从行政主体处获得“不当得利”的情形大量出现。另外，行政主体基于行政合同、行政征收等从行政相对人处获得“不当得利”的情形也并不少见。我国大陆行政法上应否引入不当得利制度？它与民法上的不当得利制度应有何差异？这些问题在目前行政法学理论研究中很少有人涉及，但却是我国在转变政府职能、构建服务型政府过程中的立法所亟待解决的。
一、行政奖励被撤销后的
利益追索难题
2012年前后，根据我国《人口与计划生育法》《湖南省人口与计划生育条例》以及《长沙市征地补偿实施办法》等法律、法规、规章的规定，湖南省长沙市某区政府的相关部门在拆迁安置工作过程中，对持有《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭依法进行了奖励性安置，即按照增加一人的人口数发给相关补偿款、安置费，每户金额多达50多万元(其中部分为所在集体组织的奖励)。有少数独生子女家庭在获得奖励后生育了第二胎，并且不愿意退还相关奖励利益，该区政府对此有点束手无策。虽然上述条例授权行政机关可以依法注销其《独生子女父母光荣证》，并明确规定了相对人退还所受奖励利益的义务和范围①。省计生部门在应用条例的行政解释中也规定了相对人不主动退还的由原发放单位予以追缴②。但该区政府对下述问题仍然难以从现行法律规范中找到明确的指引：① 要求受奖励家庭返还相关奖励利益的行为是民事行为还是行政行为？② 在缺乏法律法规明确授权、仅有行政解释作依据的前提下，政府能否直接作出要求受奖励家庭返还相关奖励利益的行政决定并进行追缴？③ 可否根据受奖励家庭的具体情况，区别进行全额追缴、部分追缴或对积极退缴者减少退缴额度？换言之，行政奖励被撤销后的利益追索，成为了一个难题。
二、行政主体不当得利返还请求权的界定及主要情形
“要求受奖励家庭返还相关奖励利益的行为是民
收稿日期：2013ㄢ1㈢7；修回日期：2014〢3ㄢ9
基金项目：中国博士后科学基金第54批面上资助项目：“行政资助法律规制研究”(2013M542128)；国家社会科学基金项目“预防腐败与《行政程序法》立法研究”(11BFX101)
作者简介：黄先雄(1971)，男，湖南常德人，法学博士，中南大学法学院副教授，中南大学马克思主义理论博士后流动站在站博士后，主要研究领域：行政法与行政诉讼法、法学教育
事行为还是行政行为？”这一疑问之所以产生，是因为行政机关不明确这一行为的权源何在、法理基础何在。根据我国目前的行政法学理论是难以找到明确答案的。说它是民事行为，又有行政主体的职权因素；说它是传统的行政行为，又有民法上不当得利返还请求权的影子。对这一问题的解决，可以借诸德国、日本和我国台湾地区已基本形成共识的“公法上不当得利返还请求权”理论③。
(一) 行政主体不当得利返还请求权的界定
要理解“行政主体不当得利返还请求权”，首先要弄清楚“公法上不当得利返还请求权”。后者在德国被惯称为“公法上返还请求权”，是私法上不当得利返还请求权在公法上的对应物[2](170)。这种权利的设立是“行政合法性的后果，是恢复正义的要求”，“是补救不正当的财产转移”的需要。换句话说，公法上不当得利制度的目的在于调整各种公法关系中无法律上的原因而发生的财产变动的情形，用以回复适法的状态④[2](170)。
公法上不当得利的构成要件包括：“(一)‘财产变动’，即‘受利益，致他人受损害’；(二)‘在公法关系中’；(三)‘无法律上之原因’，含‘虽有法律上之原因，而其后已不存在’。”[3][4](243)它与民法上不当得利的主要区别在于引发财产变动或造成财产变动的行为的法律性质不同，公法上的不当得利一般依据公法法规、行政行为、行政契约、行政事实行为等发生。上述事例中受奖励家庭所获得的利益就属于公法上的不当得利。因为受奖励家庭获得了巨额经济利益，公共利益被“损耗(害)”；这种奖励基于计划生育、征地补偿等方面的公法规范而发生；受奖励家庭虽然刚开始符合获得奖励的条件，但后来生育了第二胎，使其获得奖励的条件不复存在。
公法上不当得利返还请求权是指公法主体请求相对方返还因公法法规、行政行为、行政契约或行政事实行为等所获得的不当得利的权利，包括行政主体的不当得利返还请求权与行政相对人的不当得利返还请求权。公法上的不当得利返还请求权直接源自民法上的请求权，是一种“要求与权利人相对的世人或特定人行为(作为或不作为)的意思力”[5]。但其与民法上不当得利返还请求权的区别主要在于请求权的实现方式与范围，即行政主体在一定条件下，可以直接作出要求相对方返还不当得利的行政命令，必要时还可据以强制执行；原则上当事人不得主张所得利益已不存在而免返还责任，尤其是行政主体；行政相对人基于信赖保护原则等方面的因素，所受利益已不存在的，可以免除返还不当得利的义务[3]。由此可见，行政主体基于公法上的不当得利返还请求权所做出的追索行为不同于民事行为，应当属于行政行为。
(二) 行政主体享有不当得利返还请求权的主要情形
要划分行政主体享有不当得利返还请求权的情形，首先要明确不当得利的本质特征，然后根据其本质特征找出相关情形并进行分类。无论是公法上的不当得利还是民法上的不当得利，其本质特征都蕴藏在其第三个构成要件即“无法律上的原因”中。借用部分民法学者的观点，笔者认为，受益人得利既无合法根据、又无违法行为是公法上不当得利法律制度的本质特征；公法上不当得利的产生一般是因为受损失方或第三人的疏忽、误解或其他过错以及自然事件的发生[6]。
1. 依公法规范而产生
依公法规范发生的不当得利，是指行政主体或受行政主体委托的第三方无需作出具体行政行为，而依相关公法规范直接给行政相对人发放相关利益，嗣后发现发放对象错误、给相对人多发了钱物或者基于相对人自身行为使其不再具备保有相关利益的法定条件(给付原因嗣后不存在)等，这些情形下相对人获得的或多获得的利益都构成不当得利。实践中，政府依法直接发放奖励、补贴、救济款、救灾款时，发错对象、多发等情形构成不当得利的并不少见。北京市环保局给1 700多户老旧机动车车主多发近700万元政府补助的事件就是典型例证[7]。前述奖励事例中，长沙市某区政府的相关部门根据相对人持有的《独生子女父母光荣证》，依《湖南省计划生育条例》第25条给其发放了奖励性安置资金和相关费用，如果嗣后受奖励人再生二胎，其获得的相关利益就是依公法规范发生的不当得利。虽然当初发放相关奖励利益时其符合法定条件，但再生二胎后如果不收回其所获奖励利益，既违反了奖励制度的初衷，也会使其他家庭产生不公平的感觉，不符合行政正义的要求。
