我国社会保险制度深化改革的基本思路选择
时间：2021-03-29 16:14:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国全面深化改革时期的社会保险制度改革，应当以《社会保险法》为基础，由劳动法思路为主转向社会保障法思路为主，由保险当事人责任思路为主转向政府责任思路为主。城镇职工基本养老保险基金缺口问题的解决，应当以政府的社会保障责任为主；城乡居民基本养老保险基金缺口问题的预防，更应当重视政府的社会保障责任。
关键词：改革；社会保险法；社会保险制度；基本养老保险基金
中图分类号：D922.55 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0115-007
社会保险制度改革，一直是我国经济、社会体制改革进程中的关键性组成部分，2010年10月作为我国法律体系中支架性法律的《社会保险法》，就是对其改革成果和改革方向的高度概括和立法总结。当步入全面深化改革时期，按照“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求，社会保险制度改革的深化，需要以《社会保险法》为基础，作出进一步的顶层设计。其中，尤其需要明确下述两种维度的基本思路选择，即劳动法思路与社会保障法思路之间的选择，以及保险当事人思路与政府责任思路之间的选择。
一、劳动法思路与社会保障法思路的选择
在我国法律体系中，社会保险制度处于劳动法与社会保障法的交叉领域。作为劳动法体系组成部分和作为社会保障法体系组成部分，分别是社会保险制度改革的两种方向或思路。作为劳动法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围以劳动关系（即受雇劳动者）为界限，社会保险基金统筹机制中突出用人单位的地位和义务；作为社会保障法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围不以劳动关系为界限，受雇劳动者和自营劳动者，甚至全体居民，都是社会保险的被保险人和受益人，社会保险基金统筹机制中未必都以用人单位缴费为主。
我国社会保险制度来自始于新中国成立初期的劳动保险和计划经济时期的国有企业劳动保险，这种路径依赖决定了劳动法思路一直是社会保险制度改革的主要思路。在市场化经济体制改革进程中，启动于1986年、全面展开于1992年的劳动保险社会化改革，就是劳动法体系内的社会保险制度改革。1994年出台的《劳动法》规定，“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”，“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹”，“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。在劳动法思路的社会保险制度改革中，尽管实现了劳动保险转向社会保险的大跨越，但仍然是劳动法体系内的社会保险。正由于现行劳动立法的局限，例如，公务员人事关系完全未纳入、事业单位人事关系未完全纳入劳动法的调整范围，劳动法重在规范典型劳动关系而对非典型劳动关系规范不够，民事雇佣关系被置于劳动法调整范围之外，现行社会保险制度不仅未能实现对受雇劳动者的全覆盖，而且企业职工社会保险、事业单位职工社会保险、公务员社会保险三轨并存。传统的“劳动法理论”要突破，应顺应社会的发展，以“社会保障理论”来阐述社會保险制度。[1]
《社会保险法》是我国第一部明确规定社会保险制度突破劳动关系界限而扩及全体居民的法律。这标志着继劳动保险社会化之后，社会保险制度又一次转型的启动，即由劳动法体系中的社会保险转向社会保障法体系中的社会保险。其中规定：职工基本养老保险和职工基本医疗保险不仅覆盖职工，而且覆盖无雇工的个体工商户和非全日制从业人员等灵活就业人员；除职工社会保险外，还实行以城镇未就业居民为保险对象的城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，实行以农村居民为保险对象的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。但是，在《社会保险法》中，这种转型还不到位。一是全覆盖的不到位。社会保险制度覆盖职工与覆盖其他保险对象的约束力度仍有差别。例如，职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险仅对职工的覆盖属于刚性覆盖，即规定“职工应当参加”；城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险对城镇未就业居民的覆盖，新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗对农村居民的覆盖，属于弹性覆盖，既没有规定“应当”参加，也没有规定“可以”参加，有无约束力并不明确。于是，社会保险制度对个体工商户（无雇工）、灵活就业者、城镇未就业居民和农村居民实际覆盖与否，取决于这些人群的缴费能力和参保意愿。不仅如此，对有雇工的个体工商户、小微企业业主还未规定在覆盖范围内。二是制度设计的不到位。《社会保险法》仅着重于宏观层次的框架设计，缺乏制度要素及其相互关系的设计，尤其是授权条款较多，而具体的关于各种缴费、给付的数量基准、负担比例、归责依据、承担责任的方式等等最基本的操作规则却几乎没有涉及；即使制度框架设计，重点仍然放在城镇职工社会保险，而对城镇居民社会保险和农村社会保险几乎未提供制度框架设计，比如养老保险中农村养老保险仅规定了资费负担的主体和保险待遇的构成，城镇居民养老保险则仅仅是提出了建设该制度的要求；在城镇职工社会保险中，公务员社会保险、事业单位职工社会保险与企业职工社会保险的关系，是今后社会保险体系构建中特别重要的问题，立法中竟然缺漏。由此可见，当前《社会保险法》中依然保存有大量劳动法体系下的制度构造和思维方式，存在着以不同类型的劳动关系或社会群体为界限进行多元化、差异化的制度区分。
较之劳动法体系中的社会保险，社会保障法体系中的社会保险应当追求普惠度更广、公平度更高、可持续性更强的政策目标，这不仅要求完善社会保险制度，而且要求社会保险与其他社会保障形式（如社会救助）优化组合，以实现其社会保障功能的最大化。因此，社会保险制度改革由劳动法思路转向社会保障法思路，仍然是今后努力的方向。其重点在于：1.社会保险与劳动关系脱钩。在当前劳动力市场灵活化、灵活就业/用工形式多样化的趋势下，尤其是在“互联网+”和“大众创业、万众创新”加剧劳动/用工“去劳动关系化”的背景下，我国当前劳动法治环境下传统意义的劳动关系必将难以容纳种类纷杂、表现形式变化强烈的劳动方式，以此为标准来划定社会保险的覆盖范围必定使大量劳动者被排斥在社会保险的保障之外，既不利于扩大统筹范围、增加社会保险基金的体量，又不利于更好地发挥社会保险的保障作用，达到促进社会安全之目的。因此，割断社会保险与劳动关系捆绑的现实必要性更为紧迫。由此所追求的社会保险制度改革目标应当是：社会保险与劳动关系脱钩，“职工社会保险”扩展为“劳动者社会保险”，即劳动者无论有无劳动关系，亦即无论是正规就业者还是灵活就业者，无论是劳动就业者还是创业就业者，都为社会保险的各个险种所覆盖，扩大刚性参保要求的适用对象。2.社会保险制度“多轨”统合。在社会保险制度“多轨”并存的现阶段，城乡居民基本养老保险制度由于都处在试点阶段，保险待遇水平低且比较接近，其并轨改革启动后（1），阻力相对较小；而职工基本社会保险制度的“三轨”（公务员、事业单位职工、企业职工）各有既定机制且保险待遇水平差别较大，主要体现于资金来源、待遇标准、管理主体等方面，公务员、事业单位职工的保险相较于企业职工来说发放更稳定、资金更充足、待遇水平明显偏高，因此相关制度统一阻力重重。此外，事业单位既与国家机关同属于公共部门，又因职能分类改革而分别趋近于国家机关或企业，加之劳动关系与人事关系的异同并存。在“多轨”并行、待遇差别明显的情况下，我国的社会保险制度的公平性问题严重，也给国家财政资金增加了负担，还不利于劳动力资源的优化配置。故职工基本社会保险制度“三轨”统一的改革，应当按照公共部门与非公共部门社会保险规则趋同、水平趋近的方向逐步推进。3.提高社会保险统筹层次。我国作为区域发展严重不平衡的发展中大国，提高社会保险统筹层次，必然是一直追求但难以速成的政策目标。理论上看，社会保险的统筹问题涉及民生、财政、统计、宏观经济运行，以及各级各地政府机关的横向纵向协作等重大而复杂的因素，加之其制度自身就有很强的制度惯性和依赖性，因此对其改革本身就存在很大难度。在现实制度建设中，《社会保险法》第64条第3款规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”这尽管显得保守，但仅“实现职工基础养老金全国统筹”先后被列入“十二五”规划、2012年党的十八大报告和“十三五”规划，而目前职工基础养老金统筹层次仍然偏低。（2）可见，社会保险统筹层次的提高，尤其实现各种社会保险基金的全国统筹，还任重道远。4.协调社会保险与社会救助的关系。在我国现行社会保障体系中，社会保险与社会救助因各自制度缺陷而功能脱节，一方面因社会保险的功能发挥不够而加重了社会救助的负担，另一方面因社会救助的发育滞后而留下诸多社会保障空白。[2]鉴于社会保险因有对应缴费机制且保障水平高于社会救助，而社会救助因不必对应缴费且保障水平低于社会保险，故应当将社会保险制度改革置于社会保险与社会救助功能替代与互补的关系中统筹安排，尽量全面覆盖对象和事项，避免出现制度缺漏，科学解决二者的协作与分离，注意各自待遇标准等问题的确定。另外，不仅注重社会保险与社会救助的功能衔接，还应基于我国社会救助发育滞后的现实和兜底地位的局限，优先考虑尽可能发挥社会保险的优势。
