对劳动保障和谐监察模式的认识与思考
时间：2021-03-28 12:03:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:和谐监察模式是一般监察模式的演化体,基本框架内容可以概括为:“六个模块程序结构”、“三个协同配合”、“一个本质性目标”。和谐监察模式在局部区域的成功实践证明其具有典型示范意义。应完善立法,重新修订现有劳动法律法规,制订监察程序规则,加速和谐监察模式在全国的确立和推广。
关键词:劳动保障监察;一般监察模式;和谐监察模式
中图分类号:D922.592 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)02-0072-05
劳动保障监察在维护劳动者及用人单位合法权益、维护劳动关系及社会的和谐稳定方面发挥着重要作用。但在监察实务中,采取何种监察模式实现这一目的,其过程和结果却可能大不相同。虽然我国现行的劳动保障一般监察模式曾发挥了极其重要的行政和社会功能,但随着经济形势迅猛发展以及和谐社会建设的新要求,却遭遇到无法逾越的现实瓶颈。以江苏为代表的具有区域特色的劳动保障和谐监察模式悄然兴起并逐步演进,大大促进了劳动保障监察功能目标的整体提升,对于全国劳动及社会保障领域的行政监察执法有借鉴意义。
一、劳动保障一般监察模式的形成与现实瓶颈
1.我国劳动保障一般监察模式的形成与发展
我们把现在全国范围运行使用的劳动保障监察模式称为劳动保障一般监察模式(下称一般监察模式),是主要依据于劳动法、劳动保障监察条例以及劳动部“关于实施《劳动保障监察条例》若干规定”等规章中制定的劳动保障监察执法各项程序、制度、规则、规定的有机总和。按照目前学界对我国劳动监察制度建立的主流观点,真正意义上对劳动者权益保护的劳动监察,始于1993年劳动部为建立社会主义市场经济体制的需要而发布了《劳动监察规定》,1994年《中华人民共和国劳动法》的公布促成了劳动监察制度在我国各地的普遍建立。2004年11月1日,国务院第423号令颁布《劳动保障监察条例》(下称《条例》),对劳动保障监察的适用范围、职责义务、监察事项、案件管辖、方式程序、法律责任等方面均作了明确规定,对劳动保障监察的基本样式也作出了具体规定。同年,劳动和社会保障部第25号令颁布《关于实施<劳动保障监察条例>的若干规定》(下称“第25号令”),为深入实施劳动保障监察条例,规范劳动保障监察行为提供了规范性依据。至此可以认为,适合全国范围的“一般监察模式”框架初步形成。[1]
一般监察模式经过几年来的运行适用和实践发展,其基本构成可以概括为,“五个基本监察样式、四个基本程序、一个基本目标”。“五个基本监察样式”,一是日常巡视检查,二是“劳动保障书面审查”,三是接受举报投诉,四是专项执法检查,五是联合监察检查。“四个基本程序”,包括一个主程序①登记立案→②调查取证→③处理→④行政处罚事先告知书→⑤制作处罚决定书→⑥送达,一个“第25号令”第三十二条规定的简易程序和分别以《劳动行政处罚听证程序规定》和《劳动和社会保障行政复议办法》为依托的听证、行政复议二个附程序。一个基本目标即贯彻实施劳动保障法律、法规和规章,规范劳动保障监察工作,维护劳动者的合法权益。[2]
2.现实瓶颈:当前形势下,一般监察模式立法缺陷和实践困惑
《条例》的实施及相关配套立法相继问世,劳动保障监察工作取得了显著成效,已经成为劳动者维权和推进社会保障事业的主要手段之一。但是,相对新时期劳动关系的现状,和构建和谐社会、实现“以人为本”的时代新要求,一般监察执法模式凸显以下不足:
首先,劳动保障监察法律地位不高,与劳动法不配套,导致一般监察模式缺乏必要的法律保障。一是《条例》立法层次低,一般监察模式操作运行缺乏必要的行政强制手段,监察行政处罚决定面临执行难,致使国家法律和监察执法的权威和公信力经常遭到践踏,影响了社会稳定。二是《条例》关于法律责任的规定总体过轻,过低的罚款额度和违法成本,导致用人单位“一查就改,过后再犯”的违法行为屡查不止,不足以震慑存在严重违法行为的用人单位。[3]
其次,地方政府干扰劳动保障监察的问题依然严重,对监察执法变相缴械。一些地区的领导对发展经济同维护职工权益之间的关系缺乏正确的认识,重招商引资,轻执法检查,错误地将劳动保障监察同改善投资环境对立起来,以不同方式对正常开展的劳动保障监察活动进行干预和影响。
再次,《条例》所规定的劳动保障监察程序和一般监察模式过于简单粗糙,各部门对劳动保障监察执法充满了不和谐的声音。用人单位和劳动保障监察部门之间形成猫鼠关系。很多部门对执法监察不理解,劳动部门内部也有困惑矛盾,就业管理部门千方百计鼓励创业就业,劳动保障监察部门也是本着维护劳动者权利的目的开展监察,却毫不留情地对吸纳下岗失业人员的用人单位实施处罚甚至罚垮,新的失业问题卷土重来,致使各界对劳动保障监察的社会效果褒贬不一,不和谐的声音无处不在。
最后,劳动保障监察案件连年激增,用一般监察模式维权维稳难负重任。根据《劳动和社会保障事业发展统计公报》资料数据显示,2006年,在全国范围内调查处理举报投诉案件39.9万件,查处各类劳动保障违法案件40万件。而2008年,在全国范围内调查处理举报投诉案件48.1万件,查处各类劳动保障违法案件48.3万件。连年激增的投诉举报案件迫使劳动保障监察部门疲于应付,运用一般监察模式处理案件维权维稳,现有的监察力量难负重任。
二、劳动保障和谐监察模式的基本框架
劳动保障监察作为国家一种公权力和行政监察手段,应在妥善化解劳动关系领域的各种矛盾、维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护劳动关系的和谐稳定、维护社会稳定(“四维护”)方面发挥重要作用,为劳动关系和谐和整个社会和谐构建提供助力。近年来,以江苏为代表的一些东部省市,在劳动保障监察实践中,以原一般监察模式为基础,糅合了和谐社会“以人为本”重要理念,创新建立起了新的监察工作模式,我们称之为劳动保障和谐监察模式。网络资料以及《江苏省劳动保障监察信息》2007年-2009年各期显示,这套和谐监察工作模式萌芽于镇江市京口区,成熟在江苏省各地区城市,得到山东、内蒙等省份的认同采纳。
所谓劳动保障和谐监察模式(下称“和谐监察模式”),是在一般监察模式的基础上经过演进、创新所形成的适合区域经济社会发展的新型劳动保障监察模式。从属性上看,它是对一般监察模式的改进和改良;从技术规范上说,它对实体法规和程序法规的集合强度超过一般监察模式;从内容上看,它是对一般监察模式的丰富和发展,涵盖的内容包括了地方政府制定的劳动保障监察各种规则和制度及其要素关系;从劳动保障监察执法的目标效果上看,和谐监察模式是对一般监察模式的修正和纠偏。
和谐监察模式的基本框架内容可以概括为:“六个模块程序结构”、“三个协同配合”和以“可维护”为内容的“一个本质性目标”。
1.从单一的劳动保障监察程序性规定逐步扩展形成“六大程序性模块结构”
巡查监察程序模块。主要在一般监察模式规定的基本监察样式的基础上,各地通过下发各种文件,制定行政性措施,督促加强监管服务,超前动作,强化案前预防监控功能。
举报投诉程序模块。(1)实行举报投诉预处理制度。劳动者对于用人单位涉嫌违反劳动保障法律法规的投诉举报和维权,不受管辖的限制可以就近或投诉电话进行。(2)对投诉举报实行低门槛准入制度。(3)改善举报投诉接待服务。
