新自由主义视阈下的拉美土地改革：以巴西为例
时间：2021-03-24 20:17:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 自20世纪以来，拉丁美洲国家在现代化进程中经历了两次比较大的土地政策的变动，第一次是20世纪初期墨西哥革命以来在拉美各国持续了几十年的土地改革运动；第二次是20世纪80年代债务危机以来作为拉美国家新自由主义经济调整重要组成部分的土地政策发生了重大变化。本文选择巴西为研究案例，通过对债务危机以来出现的无地农民运动和卡多佐实行的新自由主义土地改革的历史考察，分析这两种土地改革运动模式的不同背景和内涵，找出制约巴西土地改革失败的原因，并对这两种土地改革运动给予客观评价，认为无地农民运动并非反国家，卡多佐政府实行的土地市场化和私有化的新自由主义政策不仅没能缓解因土地配置不公而造成的贫困问题，反而导致无地农民人数不减反增。本文强调在土地问题上国家应发挥在社会经济中的作用。
关键词 土地改革，新自由主义，无地农民运动，卡多佐政府
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0003-08
自20世纪以来，拉丁美洲国家在现代化进程中经历了两次土地政策的变动，第一次是20世纪初期墨西哥革命以来在拉美各国持续了几十年的土地改革运动；第二次是20世纪80年代债务危机以来的土地政策改革。在上述两次土地改革进程中，尽管拉美国家试图转变土地制度的发展模式，从国家主导转向市场导向，以推动资本主义现代化的发展，但事实上，土地问题及农村贫困和社会排斥问题仍然十分严重。巴西是拉美地区最大的国家，也是拉美地区土地集中率和贫富差距最大的国家之一。本文选择巴西为研究案例，对其债务危机以来两大模式的土地改革运动进行历史考察，分析两大模式的不同背景和内涵，找出制约巴西土地改革失败的原因，具有重要的现实意义。
从拉丁美洲历史来看，土地改革①在土地所有权和分配等方面长期以来一直是强调国家的作用。特别是20世纪60年代，伴随着进口替代工业化和肯尼迪政府时期实行“争取进步联盟”的拉美政策所给予的财政支持，使得土地改革运动在拉美地区广泛蔓延。
继1917年墨西哥实行土地改革后，玻利维亚（1952年）、古巴（1959年）、智利（1964—1973年）、秘鲁（1969—1975年）和尼加拉瓜（1979年）等国都爆发了土地改革运动。在厄瓜多尔、哥斯达黎加、洪都拉斯、哥伦比亚、巴拿马、萨尔瓦多和多米尼加也爆发了小范围的土地改革。而委内瑞拉、巴拉圭、乌拉圭和巴西的土地改革却大都采取移民的办法。上述土地改革运动的产生，主要源于国家经济目标和长期发展计划的变化。土地改革运动的主要诉求是希望建立一种更加公平的土地所有权制度，既解决土地分配不公，缓解居住在农村却没有土地，且生活贫困的人们的不满，又减少农村社会的动荡和消除农村前资本主义的因素，使之走上农业现代化的道路。
这一时期，拉美国家的土地改革有一个共同特点，即它们都实行了国家主导的土地改革运动。但是由于拉美国家土地改革的目的和政策不同，其结果也不尽相同。在墨西哥、古巴和尼加拉瓜采取社会主义的土地改革模式，创建了集体土地所有权，并建立了与此相适应的集体农庄和生产合作社。而在巴西、玻利维亚、智利、哥伦比亚和委内瑞拉，通过土地改革促使佃农变成小家庭农场主，出现了以大地产制为特点的土地结构的变化和重新构建。
然而，不论上述哪类模式的土地改革，都遭到了程度不同的诟病。墨西哥曾被视为拉美“第一阶段”土地改革的典范，随着1980年代债务危机的爆发所引发的经济衰退，遭到人们越来越多的批判。其政府官员公开表示村社制度加剧了国家社会经济发展的恶化，在社会中制造出一大批非农民的贫困阶层；认为墨西哥面临着人口不断增长而生产力不断下降的农业危机，对此村社制度难辞其咎。①至于委内瑞拉、哥伦比亚、巴西等国的土地改革，因范围有限，被人们认为对国家社会经济发展贡献不大。因此，对“第一阶段”土地改革总体评价是“成效有限”。②基于这样的认识，人们把土地改革的失败和不足看成是拉美国家“第一阶段”土地改革的主要遗产。具体来说主要反映在两个方面：一是土改的受益者没能成为有竞争力的生产者；二是土改未能消除农村贫困，土地分配不公问题依然十分严峻。
20世纪80年代，拉美大多数国家的土地政策开始发生重要变化，从国家主导的土地改革转向市场主导的土地政策。造成政策导向发生转变的原因主要有两点：一是，受80年代债务危机的拖累，出现财政赤字，政府开支减少，使得国家主导的土地改革难以为继，“反土地改革的改革”呼声鹊起。二是，与新自由主义思潮密切相关。90年代新自由主义思想所倡导的自由化和私有化思想在拉美和其他发展中国家极为盛行，新自由主义思想强调市场在土地配置中的作用，“推崇个人土地所有权，认为它更有利于实现行为和经济效益的最大化”，③鼓励把土地转让给高效使用土地的人，并把建立土地私人所有制和发展土地自由市场视为是取得各项政策目标（如：减少贫困、刺激国家经济增长、增加公共储蓄、保护环境）的有力工具，認为土地私有化的长期发展将会有益于社会和平与政治稳定。
与此同时，联合国、世界银行、美洲开发银行等国际机构也对引发上述土地政策的变化起了推波助澜的作用。④这些国际机构在大力推行新自由主义思想的同时，纷纷放弃过去对土地改革不积极的态度，转而在拉美和非洲地区积极参与和推动新土地法、土地所有权和土地注册制度的建立，促使新一轮的土地改革在拉美国家悄然发生。
上述因素在拉美国家产生了广泛影响的结果是，一方面，拉美国家快速地转变了之前土地改革时期的再分配政策，瓜分了生产合作社和其他形式的集体土地所有权。另一方面，采取土地确权计划，实行土地注册和农村地契系统的现代化，强调地权的稳定性，加强了对土地的管理。拉美国家把土地私有化和完全给予个人土地所有权作为新自由主义经济调整时期土地政策的核心，以刺激长期的私人投资，创造条件建立土地市场，把建立土地私人所有制和土地市场作为刺激农村发展的手段，并把土地市场化和私有化制度作为发展战略的一部分。⑤
