我国农村宅基地使用权转让制度改革研究
时间：2021-03-22 04:02:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:我国农村现行宅基地使用权转让制度存在着诸多弊端,宅基地使用权转让的内涵、是否须经集体同意、限制条件等缺乏明确的界定,一些条款存在政策规范与法律规则矛盾、行政管理和司法裁判冲突,因而造成宅基地资源巨大闲置和极大浪费、宅基地使用权转让范围过窄等问题。因此,应赋予宅基地使用权为完整的现代意义上的用益物权,依法确立宅基地使用权转让自由与限制相统一的法律制度。
关键词:土地法学;不动产用益物权;宅基地使用权转让评论;转让法律制度重构和完善
中图分类号:F321.1文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0053—06
自从1962年《农村人民公社工作条例修正草案》该政策首先确立农村宅基地归生产队所有和“社员有买卖或者租赁房屋的权利”后,农村宅基地政策和法律都规定“地随房走”(如房屋出卖、继承等后,宅基地的使用权即随之转移给新房主)的转让、继承等流转方式和“地房”一起的租赁流转方式等农村宅基地使用权流转制度。因此,并不存在对农村宅基地使用权流转的绝对禁止,我们所讨论的是:(1)宅基地使用权可否单独流转?(2)宅基地使用权流转方式可有几种和有的流转方式是否应禁止或有条件限制?(3)宅基地使用权可以在多大范围内流转?
《物权法》对宅基地使用权转让的相关规定
在我国《物权法》草拟、审议和最终通过的过程中,农村宅基地使用权转让等流转的产权安排始终是备受关注的焦点。
(一)《物权法(草案)》对宅基地使用权转让规定
2002年12月17日《中华人民共和国民法(草案)》第169条规定:“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的,宅基地使用权同时转让。”2004年8月3日《物权法(草案)》(修改稿)和二次审议稿规定:“宅基地使用权不得转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的,宅基地使用权同时转让,但集体经济组织禁止住房转让的,依照其规定”和“本集体经济组织以外的人通过转让取得宅基地使用权的,应当向集体经济组织交付宅基地使用费。”《物权法草案》(三次至六次审议稿)都规定:“宅基地使用权人经本集体同意,可以将(这里六次审议稿多“合法”两个字)建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”“农户依照前款规定转让宅基地使用权的,不得再申请宅基地。”当时,全国人大常委会的委员们对“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定一直有不同意见,社会上也存在着“禁止”和“开禁”主要两种呼声,是否应该允许农村宅基地使用权自由转让,理论界也众说纷纭。对此,2006年12月《物权法草案》(七次审议稿)修改后的第154条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
(二)《物权法》对宅基地使用权转让规定
2007年3月《物权法》第153条最终规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《物权法》搁置态度的上述衔接性规定,已经为未来宅基地使用权制度的发展完善留下了空间。
宅基地使用权转让学界观点
(一)宅基地使用权的单独转让学界观点
1.禁止或不应该允许宅基地使用权的单独转让。“根据《土地管理法》第六十二条第四款的规定:‘农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。’实质上是禁止宅基地单独转让,只能基于住房转让适用‘地随房走’而转让。”[1]持此观点已成通说[2—5]。2.应限定在一定范围内允许宅基地使用权的单独转让。持此观点的“一定范围”不同有三种情形:(1)受转让人应该限于集体经济组织内部农户[6—8]。(2)受转让人应该限于本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户。(3)受转让人为无限制集体经济组织内部农户和有条件的集体经济组织以外的单位和个人[9]。3.应该允许宅基地使用权的单独自由转让。持此观点认为“宅基地使用权人有权将宅基地使用权进行转让、出租、抵押或入股”[10]。
(二)“地随房走”的宅基地使用权转让学界观点
现行制度确立宅基地所有权和宅基地使用权的主体相分离,宅基地所有权归农民集体所有,宅基地使用权人(主要农户)只有宅基地使用权。同时,宅基地使用权与房屋所有权是两个不同的不动产物权,然而由于二者均建立在同一宅基地之上,实际上又是不可分割的。宅基地使用权与房屋所有权只能一起转让,即“地随房走”,这是我国一贯的做法。1.“地随房走”的宅基地使用权自由转让。自由转让流转说主张准许“地随房走”的宅基地使用权自由转让,不附加限制条件[11—13]。2.“地随房走”的宅基地使用权有限制条件转让。持此观点已成通说。有限制条件(这里是指“一定范围”)转让存在三种不同情形观点:(1)该转让发生在不同集体经济组织的农户之间[14];(2)该转让发生在本集体经济组织的农户之间[15—16];(3)该转让发生在本集体经济组织的农户之间,且受转让人应该是本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户[17—18]。3.“地随房走”的宅基地使用权严禁转让。“农村宅基地使用权属于不得或限制移转的土地使用权。因此,宅基地上的房屋所有权也不得或限制移转”[19]。
现行宅基地使用权转让制度存在的问题和弊端
(一)现行宅基地使用权转让制度存在的主要问题
1.宅基地使用权转让的内涵法律无界定。《土地管理法》没有规定宅基地使用权转让名称和内涵。目前,学术界和实践中对宅基地使用权转让内涵重要理论问题未达成共识,“地随房走”的宅基地使用权转让内涵存在多种情形:一是房屋(所有权)“买卖”引起宅基地使用权转让[20]。二是房屋(所有权)转让引起宅基地使用权转让[21—22]。三是房屋(所有权)赠与引起宅基地使用权转让[23]。四是房屋(所有权)继承引起宅基地使用权转让[24]。五是房屋(所有权)互(换)易引起宅基地使用权转让[25]。六是房屋(所有权)出资引起宅基地使用权转让。七是房屋(所有权)抵押将引起宅基地使用权转让。
2.“地随房走”的宅基地使用权转让范围法律无界定。目前,“地随房走”的宅基地使用权转让范围的受转让人在学术界和实践中存在多种观点:其一,指城乡居民;其二,指农村居民;其三,指本集体经济组织内的居民(农户);其四,指本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户(居民)。
3.“地随房走”的宅基地使用权转让是否须经集体同意法律无界定。《土地管理法》第62条第4款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。显然,《土地管理法》没有规定“地随房走”的宅基地使用权转让须经集体同意。
4.“地随房走”的宅基地使用权转让限制条件法律无界定。目前,学术界和实践中对宅基地使用权转让限制条件未达成共识,条件包括:转让须经本集体同意;受让方与转让方同属一个村集体或受让方与转让方同属一个村集体且受让方符合宅基地使用权分配条件;宅基地使用权在住房转让时一并转让;转让人须户口已迁出本村或"一户多宅或多房";转让宅基地使用权的不得再申请宅基地;受让方受让宅基地使用权的不得申请宅基地;办理宅基地使用权转让登记。存在多种观点:一是三个限制条件;二是四个限制条件;三是五个限制条件;四是六个限制条件;五是七个限制条件。
5.“农民的住宅不得向城市居民出售”存在政策规范与法律规则矛盾、行政管制和司法裁判的冲突。目前,存在问题是:一是政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”。二是法律和行政法规无规定“禁止城市居民购买农民的住宅”。“法无禁止即自由”,只要双方合意,就可以买卖。三是“城市居民购买农民的住宅”其行政管制和司法裁判相冲突。“虽然政策性规范对社会经济生活具有强大的影响力,但政策性规范毕竟不能替代法律和行政法规。”[26]司法裁判一般以法律和法规以及国家政策(《民法通则》第6条规定:“民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策”)为依据,而合同(包括农村房屋买卖合同)被认定为无效以违反法律或行政法规的强制性规定为依据。《合同法》第52条规定:“有下列情形之一的,合同无效:……;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用(中华人民共和国合同法)若干问题的解释(一)》(法释[1999]19号)第4条规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据”。而根据《行政法规制定程序暂行条例》第3条第1款前段,“行政法规的名称为条例、规定和办法”,这说明《通知》、《决定》虽然是以国务院办公厅的名义发布,但尚不属于行政法规。因而,笔者认为上述政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”的“通知”、“决定”、“意见”,并不得据以决定城乡居民农村房屋买卖合同的效力。
