政策性银行立法的必要性及模式选择
时间：2021-03-10 12:04:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：政策性银行是国家金融体系的重要组成部分，我国先后成立多家政策性银行，初步建立政策性银行体系，但政策性银行的基本立法至今仍然欠缺。本文认为政策性银行立法不仅是健全法律体系的内在要求和银行业自身改革的必由之路，也是因应经济全球化的法律惯例。因此，我国必须尽早将政策性银行立法纳入国家立法规划，同时在立法模式上宜采用单独立法模式。
关键词：政策性银行立法模式选择
引言
政策性银行一般是指由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构 。我国在1994年先后正式建立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。三家政策性银行的建立对完善我国金融体系，加强国家宏观调控，保护和支持各项产业发展，促进国民经济健康稳定运行发挥了不可估量的作用。
然而，与世界上大多数国家采取的先立法后建立的模式不同，我国在没有相关立法的情况下，根据中央政府的决定先行建立了政策性银行。虽然这是因应国家经济转轨的客观需要，放在当时历史条件下并无不妥，但不无遗憾的是，迄至今日在我国运行了将近二十年的政策性银行，仍然没有一部国家正式的法律规范来对其进行规制。这不仅不符合我国依法治国的基本方略，也与政策性银行在金融体系中的地位和在经济社会发展中所发挥的作用不相匹配。笔者认为，我国必须尽早将政策性银行立法纳入国家立法规划，加快政策性银行立法。
政策性银行立法是健全法律体系的内在要求
2011年1月24日，全国人大常委会委员长吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话中指出：“中国特色社会主义法律体系形成后，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，是摆在我们面前的一个重大课题”。可见完善中国特色社会主义法律体系是我国未来立法工作的主要方向，然而欲完善这项艰巨工作，要求必须对目前的立法空白和漏洞有清醒认识。
众所周知，经济法法律部门是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在国家经济管理和宏观调控中发挥着十分关键的作用，而金融法在经济法法律部门中又占据着十分突出的位置。我国的金融法律体系包括银行法、证券法、保险法等法律，银行法又在金融法中占有重要比重，可以说构成了金融法的核心内容。
我国现行的银行体系主要由中国工商银行、中国银行、中国农业银行、中国建设银行等商业银行和国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行构成。商业银行和政策性银行起到了相互依靠、互为补充的作用。然而与我国银行体系的合理布局不同，银行业立法则存在明显的“厚此薄彼”。我国现有的银行立法包括《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》，惟独缺少政策性银行法这根支柱。这样的立法格局显然与现行的银行体系不相匹配，与政策性银行在国家经济发展和宏观调控及金融体系中的地位不相适应，是金融法律体系的立法空白和漏洞。从完善中国特色社会主义法律体系的战略高度来看，加快政策性银行立法有利于尽快建立完整的金融法制体系，补上经济法法律部门存在的缺陷。
政策性银行立法是银行业自身改革的必由之路
政策性银行在我国成立已有18年，其不仅为国家经济社会发展和宏观调控发挥了重要作用，而且自身也得到了长足发展。然而不可否认的是，在政策性银行的发展过程中，也存在着履行政策性金融公共性职能而产生的财务缺口无法及时得到补偿，国家在对政策性银行全力配套支持与适度监督之间缺乏平衡，履行政策性银行特定职能与其具体业务之间矛盾难以协调，金融体系“两翼”整体高层功能的发挥难以实现帕累托最优等问题（刘刚、白敦，2005）。
这些问题的存在显然很大程度上制约了政策性银行的进一步可持续发展，解决这些问题靠什么呢？不妨重温英国著名法律思想家洛克曾经说过的话：“法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由而智慧的人去追求他的正当利益” 。这句话说明一个基本道理，那就是在法治条件下，解决问题的基本途径无外乎通过制定法律去合理引导，因此我国政策性银行发展中存在的问题能且只能通过立法手段，以法律的形式来规定政策性银行的资金来源、政策性银行的监管体系、政策性银行的业务范围等，从而促进政策性银行的健康可持续发展。
首先，政策性银行立法可以有效解决政策性银行的资金来源问题。政策性银行因其本身的政策性、公共性职能定位，在其运行过程中必然会产生资金和财务缺口，这种缺口还可能会随着形势的发展、业务的增加、任务的加重和风险的变化而扩大，这就需要建立稳定可靠的资金补偿机制。我国政策性银行目前的资金来源，主要依靠发行金融债券和中国人民银行的再贷款，这两种形式并不能满足政策性银行筹集资金的需要，而且这些形式还存在着主观随意性大等问题，这就造成了政策性银行经营上的某些困难。为了化解资金缺口，建立健全资本金补充机制，就必须通过国家立法来明确规定政策性银行的资金来源，拓宽其融资渠道，保障其正常经营。
其次，政策性银行立法可以规范和完善政策性银行的监管体制。自美国次贷危机发生以来，金融安全越来越引起业界的关注，建立完善的金融监管机制是保障金融安全的重要途径之一。我国目前对政策性银行的监管存在着不少误区，有时将对政策性银行的监管等同于对商业银行的监管，这造成了监管上的混乱。要实现政策性银行的可持续发展，降低经营风险，对政策性银行的监管是必不可少的，对政策性银行的适度干预也是必要的。但我国目前对政策性银行的监管规范主要是行政法规和部门规章，这就造成监管主体自己为自己定规则的问题，这样一来就很容易使干预演变为干涉、监管演变为经营。为此，必须通过立法建立对政策性银行的全方位、多层次、立体化的监管体系，明确监管主体、监管内容、监管权限、监管措施、监管方式、监管程序等内容，使国家对政策性银行的监管既有效又适度，在规范政策性银行行为的同时不影响政策性银行的自主决策。
