论城市准公共物品供给服务体制的重建
时间：2021-02-09 08:00:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 作为具有排他性和非竞争性的准公共物品,天然气对城市发展具有举足轻重的战略地位和重要作用。城市化进程的推进,公共服务市场化改革,亟待准公共物品供给服务体制的重建。结合我国西部石油城区,天然气的供给现状及存在问题,本文立足分权化改革,通过理顺“政府—市场—社会”三维关系,重构城市准公共物品供给服务体制。
关键词 准公共物品 供给服务体制 三维治理体制
社会转型期,随着石油管道的铺设,西气东输工程的实施,天然气在能源消耗中所占的比例迅速提高。但是,我国西部石油城区天然气公共服务的供给体系却滞后于经济发展的水平。具体表现为:供给体系与需求体系相脱节;集权与分权的矛盾较为突出;供给体系的经济规模与城区规划不协调;天然气行业缺乏独立、统一、透明、公平的现代监管及其法律框架。本文将从“政府—市场—社会”三维关系的角度,来探讨西部石油城区公共服务体系重建的制度路径。在政府、市场和社会公共治理体制下,建构具有动态合作的、网络结构的、公民参与的石油城区公共服务供给模式。
一、实施分权化改革,建构城区准公共物品供给的多元治理机制
长期以来,我国对石油工业的管理基本上采取的是政策制定与监督实施合一的方式,政府管理缺乏健全和透明的法规和游戏规则,与此同时,管理职能存在分散和交叉,管理力量比较薄弱。因此,重建城区公共服务各组织之间的职责和权力结构,重点理顺部门间的、条块间的相互关系,建构以技术和服务作为权力连接点的分权治理结构变得迫在眉睫。
推进分权化改革,引入多元参与主体,明确各自职责,形成政府决策监管、市场执行供给、社会参与监督的三维治理体系。首先,地方政府要重新划分权力结构和职能范围,明确自己的职责定位,重点是实现对天然气供给的决策、执行及监督的分离。组织专业化的石油管理机构对天然气供给进行宏观决策和社会规制,合理划分事权,明确治理主体各自的职责,进行专业化分工。其次,分权于市场和社会,实现政企、政事分离。通过保护产权、放松管制,赋予市场组织自主经营的权利,发挥市场和企业组织在资源配置中的作用。将天然气的供给任务通过市场化的运作方式交由企业主体运营,在保证对其进行有力监督的前提下,运用市场竞争的力量,提高天然气公共服务的供给能力和品质。最后,培育各类居民互助性、公益性服务组织,形成天然气管理市场化的新需求监督机制。在社区治理过程中,社会力量开始越来越多地参与到治理活动中。在政社分离的前提下,城区政府及天然气管理部门要理顺与非正式组织、社区自治组织间的权责利关系,放权于自治组织。充分发挥自治组织公益性、社会性的功能,调动其监督准公共物品生产供给以及充分表达需求愿望的积极性。
二、强化政府的激励性规制,完善天然气供给激励性规制的制度框架
作为地区性垄断很强的产业,可以采取区域间比较竞争规制办法对天然气实现有效供给。区域间比较竞争规制,是以其他区域中与本区域受规制的垄断企业的生产技术、市场需求相似的垄断企业的生产成本为参照,制定本区域垄断厂商的价格和服务水准,以激励本区域内垄断企业提高生产效率、降低生产成本、改善服务质量。政府为防止天然气供应企业滥用市场地位,保护消费者的合法利益,需要实施一定的价格或质量规制措施。同时,天然气的运营商也应当拥有一定的收费自由度。政府可以通过定期调查和公布不同区域的天然气供给价格水平,从而打破本地供应山对信息的垄断,提高发现真实成本和降低成本的潜力,为制定合理的指导性价格提供依据。在此基础上,政府得出天然气供给的合理定价,对其进行最高限价。此举将使石油城区天然气供应商产生竞争压力,并促进不同区域间企业展开竞争。与此同时,还要完善激励性规制的行政程序立法,规范规制部门实施激励性规制的行政程序。政府对天然气的管输价格和服务标准以及公共安全、环境、健康等方面进行监管,并在城市配气领域建立两级监管体制。
三、以公民介入规制监管为动力,提升公共服务质量和供给品质
在城市公民对准公共物品供给参与意识不强,参与力度不够,参与效果不佳的情况,如何保障公民的有效参与和有效监督变得尤为重要。首先,重新认识公民的角色和公民参与的作用。在天然气的供给过程中,社区公民的角色和作用不容忽视。通过参与准公共物品的需求表达、决策、生产等各个环节,对供给体系的变革和创新,具有积极的推动作用。其次,让公民真正成为政府规制,企业经营过程中的监督者。监督、控制企业主体提供天然气服务的质量状况,与政府、企业共同改进准公共物品和公共服务的品质标准。在天然气的供给价格、供给方式等涉及公民利益的问题上,政府要通过投票或召开听证会的形式了解民意,积极引导公民参与和有效监督,抑制供给企业的不合理市场行为,保障政府规制的有效性。
四、建立健全石油天然气法律法规体系,规划市场环境,形成科学合理的定价机制
西部石油城区要积极推动国家和地方政府,加快立法程序,出台有关政策、法规,形成天然气供给的法律框架。着手制定石油、天然气法,这部法律至少应包括以下内容:各级政府的职责,政府监管机构的组织、地位、权力、义务、财务、监管原则和运行机制等,石油天然气生产企业、管道公司、配送公司、销售公司的地位、资格、权利和义务,油气价格及管输费确定的原则和定价机制,管道建设及运营的审批、施工、维护、安全保障、第三方准入等,对外合作的模式及领域,消费者权益保护,违法处置等等。
与此同时,通过对天然气定价水平和定价体系的建构,形成天然气的合理价格。石油天然气属于自然垄断行业中的非自然垄断业务,在价格形成中应该引进竞争机制,使价格在市场竞争中形成。合理的定价体系要考虑费用结构和需求结构的各种定价组合。天然气的价格由基本价和从量价构成,基本价弥补固定费用的一部分;还应根据石油天然气需求结构,对其制定合理的差价,平衡供求矛盾;也可对高峰使用和非高峰使用收取不同价格,缓解不同时段的供求矛盾。
参考文献
[1]刘岩.深化政府石油管理体制改革促进我国石油工业发展[J].经济师,2003.
作者简介:
靳洪波:(1986年—),男,河北邢台人,电子科技大学政治与公共管理学院2008级行政管理专业硕士研究生,研究方向:地方治理与公共政策。
王飞跃:(1983年—),男,河南周口人,电子科技大学政治与公共管理学院2008级行政管理专业硕士研究生,研究方向:公共部门人力资源管理。
