清末江南派办处研究
时间：2021-07-01 04:01:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：清末新政开启后，为统汇地方新政事务，两江总督刘坤一设立起由藩司领衔的派办处。作为清末最早设立的地方推行新政的综合性机构，它积极推进了两江宁、苏两属新政改革的全面开启，直接主持了理财筹饷、兴办学校、建设市政、推广垦殖等新政事务。派办处的设立更是督抚改革地方行政治理机制的一次试验，其运作机制先后在江西、河南、福建、广西、顺天等地仿行并得以发展，成为清末地方行政体制改革的一个重要个案。
关键词：刘坤一 江南派办处 新政 理财 兴学
清末新政之初，光绪二十七年七月（1901年9月），两江总督刘坤一在江宁设立由布政使领衔的“派办处”，作为地方全面施行新政的总汇之所，统其纲领，专其责成。至光绪三十年六月（1904年8月）两江总督魏光焘遵奉清廷“节款练兵、裁并局所”谕令，“将派办处归并藩司”。虽然“派办处”仅存在了不到三年的时间，但它是清末最早设立的地方实施新政的综合性行政机构，既对两江宁、苏两属全面开启新政改革起到了积极的推动作用，所谓“凡兴学、理财、筹饷、练兵诸大端皆由该处随时商办”。更成为清末地方行政体制改革之先声，江西、河南、福建、广西及顺天等地方先后仿行。为此，两江总督设立的“派办处”是清末新政研究的一个重要个案，本文拟从其设立裁撤、运作机制、成果贡献及影响局限等方面做一粗浅梳理。
一、派办处的设立及运作机制
在清末新政酝酿、发端之际，因为传统文化积淀深厚、洋务事业引领风气、新知新学人才辈出，尤其戊戌政变后成为维新人士避难之所，庚子之乱时“东南互保”保持了社会稳定等缘由，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞的辖域则成为地方推行新政的重要阵地，两人也成为清末新政改革的旗手。由此，光绪二十七年三月（1901年4月），清廷设立督办政务处，派督办政务大臣八人，总领新政事宜，外省督抚唯有刘、张二人“遥为参预 ”，凸显了江鄂地方在新政筹划中的政治地位。五、六月间（7月），由刘坤一领衔、张之洞主稿的《江楚会奏变法三折》奏报清廷，提出了较为系统的改革方案，受到了清廷的充分重视，慈禧下谕旨要求：“即照所陈，随时设法，择要举办。各疆吏亦应一律通筹，切实举行。”由此，刘、张的改革方案成为清末新政初期的改革纲领和蓝本，故时论有云：“新政全采江鄂之说。”⑧ 对此奏稿，学界认为“主要体现了张之洞的思想，”⑤ 刘坤一虽“不是‘江楚会奏变法三折’版权的主要所有者，”但他所发挥的主要作用是组织联络、协调沟通并斟酌奏章词句，“定了江楚会奏的基调。”⑤因而，时人曾评价说：“香帅（张之洞）统筹全局，呼吁输诚，固本纾民……宫保（刘坤一）复核精详，事事皆求实际，虑贯始终，荩以弥远。”⑦ 在如何具体推进新政实施的问题上，刘坤一认为江鄂双方在大政要端协商共举的基础上，应各度地方情势，渐次施行。东南开明官绅则希望两江能率先垂范，如盛宣怀曾致电刘坤一说：“即如此次变法，条陈虽系鄂中主稿，无不仰赖提倡，为中国立数千年之规模，功在曾、胡之上矣。”⑦对此，甲午战争后长年避居江宁的张佩纶在给陈宝琛的信中曾分析说：“新政以江鄂为主，而江本无意随鄂而行。公以为搬演，而此唱彼和，势已融成一片。”⑧然而，推行新政，事繁体重，在清王朝原有的地方治理系统中没有相对应的行政机构和专门人才，为此不少省份善后局或洋务局“逐渐成为参与督抚处理各项趋新事业的行政汇总，乃至战后各省统领政务与财政的樞纽”。但刘坤一认为革故鼎新“以全省之大、头绪之繁”，“非一二事所能赅，非一二端所可尽”，又“必须考察情势，因地制宜，参合中西，商订细目”，那么，事归藩臬两司则无法“专责成”，以局所兼辖则不能“统纲领”，必须另筹“总汇之处” 。据此，在变法折稿呈奏后不久，刘坤一参照枢廷设“督办政务处”作为新政“统汇之区”的做法，“拟将各事次第施行，爰设立派办处一所”，“专办各项新政事宜”，并“于七月二十二日（9月4日）开办”。同时，刘坤一在札文中强调：“政务处参酌中西政治，必得详考精核，方能折衷至当，除委总办、会办外，其余应需之员即由该司道等酌量遴选，俾资臂助”，“不问其已仕未仕，但求其品学兼优”，明确了派办处议政、施政和集聚人才的目的。关于派办处的名称，当时的官方文书、新闻媒体和后世文献中有多种说法：一则，因派办处是专门办理新政事务的机构，故有“新政派办处”“派办新政处”“派办政务处”“派办政事处”之称；二则，派办处以江宁布政使为总办（督办），附设在藩司衙门内，因而又被称为“江宁布政使江南派办处”或“江宁派办处”“金陵（南京）派办处”。同时，因按“江苏省向章，江宁藩司所属各府县由总督主政，江苏藩司所属者由巡抚主政，藩司更系各有专责”⑤ ，为保持宁、苏两属在新政实施上的步调一致，江苏巡抚聂缉椝“委陈蓉曙（遹声）太守为派办处江苏坐办委员”，兼受江苏布政使辖制，由此又有了所谓“江苏布政使江苏派办处”或“苏州派办处”的说法。而按清朝定制，江宁布政使的全称为“江南江淮扬徐海通等处承宣布政使司”，江苏布政使则为“江南苏松常镇太等处承宣布政使司”，因此，派办处在文献中较为常见的名称则为“江南派办处”。
最初，江宁派办处以江宁布政使恩寿为总办（督办），提领各项新政事务。以江南盐巡道徐树钧、江安粮储道效曾、支应局和军装局候补道郭道直、洋务局候补道汪嘉棠为会办，便利于协调实施新政所涉及的经费、税捐、涉外关系等。苏州派办处添设后，又增江苏布政使陆元鼎为总办，按察使朱之榛为会办。在用实官、候补官员兼差之外，派办处专设坐办二人，“以实缺候补知府任之，与司道同堂办事”，负责议行新政的具体事务⑥⑧ 。在派办处内部，借鉴光绪二十五年（1895年）湖广总督张之洞在洋务局内设立铁路、交涉、学堂、制造四所，“分门别类，委员经理”的办法⑤，下设四科，即：正治科，以“吏治、刑章”属之；利用科，“户税、工艺”属之；求贤科，“礼制、科举”属之；讲信科，“外务部、戎政”属之；每科设掌稿委员一人，“以候补同、通、州、县任之”，负责拟定派办事务的稿件、函牍。派办处另设文案委员二人，负责整理档案卷宗。同时，为协调新政实施过程中的官民关系，专门设立提调二人，以江宁、上江两首县县令兼任，负责“传唤、稽察、弹压”等事⑥。派办处设立不久，因“推行新政，庶务冗繁，非多派明通干练之员，不足以资治理”，又先后添派了江苏候补道潘学祖、王毓苹、陈遹声、沈邦宪为会办，专办捐税、兴学、商约等新政事务。派办处事务由督抚直接交办，“凡特交议行各件，由司道公同议派，分科办理，以专责成”；堂期为每月二、五、八日午刻至申刻，各官到齐后商办公事，“堂属接见，坐谈公事，概不迎送，以省繁文”⑧。派办处施行新政上的行政职能可以概括为筹议和实施两类。“筹议”主要是对新政事项是否办理，如何办理进行研究、论证，并拟定相关意见、建议或章程草案呈报督抚，以供决策；“实施”则一方面是转行新政一切公文并督察施行情况，另一方面直接负责如设局收捐、兴办学堂、办理商约、植树种桑、改良市政等专项事务。
