行政成本审视
时间：2021-06-09 08:00:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
政府部门长期以来在管理过程当中忽视对行政成本的考察，由此引起政府财政不堪重负，成为行政体制改革的瓶颈。
成本是一个经济学概念。美国会计学会1951年对成本所下的定义是:“成本是为了一定的目的而付出的(或可能付出的)用货币测量的价值牺牲”。有的学者把成本简略地界定为“资源的一种损失”。
关于行政成本的定义，行政学理论界有种种不同的称谓和理解。其称谓有行政管理支出、行政管理成本、行政业务费、政府成本等。《行政管理学简明辞典》中界定行政管理支出为：国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出(含国家机关经费和人民团体活动补助费)和外交支出。这种界定认为行政管理支出完全在财政预算范围内，而现实中很多支出为预算外和制度外支出。 国内行政学者王庆文认为，所谓行政成本，就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力和财力的总和，是所作出的可以用货币度量的价值牺牲。这种观点带有一定的片面性。由于种种原因，有相当数量的行政行为为无效行政行为。实施有效行政行为所耗费的成本为有效行政成本，实施无效行政行为所耗费的成本为无效行政成本。因无效行政行为的发生难以避免，故行政成本应包括有效行政成本和无效行政成本两部分。笔者认为，行政成本是行政机关及其工作人员因行使行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源。
关于行政成本涵义的界定
行政成本的涵义可以从以下几个方面界定:
1.行政成本发生的主体是行政机关及其工作人员
由于行政定义有不同的界定，行政成本有广义行政成本、中义行政成本和狭义行政成本之分。这种分法的根据是对“行政”的广义、中义和狭义三种不同理解：广义理解为国家机关和非国家机关如企事业单位和社会团体中的某些管理活动，包括领导、决策、办公、人事、后勤等工作。中义理解，认为行政是执政党和国家机关(包括国家权力机关、行政机关、司法机关)执行的任务和进行的活动。狭义理解，认为行政是国家行政机关执行的任务和进行的活动。对“行政”的不同理解，直接导致了对行政主体范围的界定，从而导致对行政成本的不同界定。
2.在行政管理过程中要消耗一定的行政资源
行政资源主要靠合法途径获得，但也有例外，从而形成不同的行政资源，有制度内和制度外之分。制度内行政资源是指行政机关及其工作人员在国家法规制度范围内行政而获取的资源，包括预算内行政管理支出资金和预算外资金中允许用行政管理费用的一部分资金。制度外行政资源指行政机关及其工作人员违反国家法规制度因行政权的垄断而获取的资源，包括预算外资金中不能用作行政管理费用的一部分资金、制度外资金和行政人员的腐败收入。
3.由于行政资源投向不同，行政成本结构具有可变性
行政成本构成主要有工资津贴、基本设施费用、办公经费等。从量的角度看，构成行政成本的任何部分都是可变的。但在一定条件下，一部分成本变化较小，如工资等，可称为不变行政成本;一部分成本变化较大，如会议费、招待费等，可称为可变行政成本。
4.行政成本总是与行政效果相关联的
行政成本总是与行政效果相关联的，因而行政成本可分为有效行政成本和无效行政成本。有效行政成本是政府从事行政活动支付的必要成本，是政府获取社会收益的前提。无效行政成本是政府实施行政行为时支付的超量成本，即这部分成本不能创造出相应的社会收益，导致行政资源不必要的损耗。政府往往管了很多不该管或管不了又管不好的事，耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门间磨擦和矛盾的协调成本、制度外行政成本等都属于无效行政成本的范围。
对行政成本范畴的界定，有利于从理论上弄清行政成本是怎样发生，从那些环节、途径降低行政成本。如可以通过科学界定行政主体范畴，来缩减行政成本支出;控制制度外行政成本发生规模，节省和控制可变行政成本;降低无效行政成本;实行严格的绩效评估与奖惩等措施来降低行政成本等，为创建高效廉价政府提供更为清晰的思路。
我国行政成本现状及成因分析
近年来，我国各级政府在加强财政管理、提高资金使用效率方面采取了一些措施。这些措施包括：在完成行政事业单位预算定额管理的基础上，对一些单位实行零基预算，有效控制了财政支出；对行政单位用车、政府机关办公用品和设施等实行政府采购；对财政投资的重大基建项目，在项目开工以前由计委安排中介机构再行审理，实施基建监理制度。这些措施都取得了较好的效果。为“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”提供了有效的经验。但是由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，遇事往往只算政治账，不算经济账;对生产领域的成本核算比较认真，而对行政成本的核算缺乏足够的重视，以致行政成本偏高、效率低下的现象十分突出。
通过对我国政府行政成本现状初步分析，目前仍存在以下几个方面的问题：
1.吃饭财政，不堪重负
到上世纪末期，全国财政供养人口3300多万，其中行政机关人员800万。为此，每年财政支出3600亿元。外加政府各部门乱收费，以费挤税的预算外资金也多达3600亿元。两者相加，7200亿元都被庞大的政府机关和事业单位消耗掉了。现有的财政供养人口一年需要的财政供给经费占总财力规模的一半以上。国家财政入不抵出。全国赤字县占县级单位总量比重一度高达50%以上，许多地方政府财力连吃饭都不够。⑤吃饭财政，吃得国库空虚，连年赤字，国家不堪重负。这些同庞大的行政机关巨额开支不无关系。政府资金投入力量虚弱，地方科教发展、经济振兴就很难有后劲。
2.管理费用，严重失控
各级政府“文山会海”现象十分普遍。几个小时就可以开完的会议，却前后要开四、五天，美其名曰：参观、学习，实为公费旅游。开会地点大多选在风景优美、气候宜人的旅游胜地。近几年来，政府各部门组团出国参观、访问越来越多，其中，除少数确实是工作需要之外，多数是学习为名，旅游为实。每人次出国平均花费3-5万元。用公款吃喝的“招待费”，也是行政成本不可忽视的组成部分。上面来一个，下面陪一桌。专车迎送，吃住高级宾馆。公款吃喝娱乐费用不菲，据调查，一般占政府机关各项支出的14%左右。
3.公车消费，数目惊人
尽管国务院三令五申，严格控制轿车的档次和数量，但各级政府仍然是车子越换越勤，越换越豪华，讲排场、比阔气，一辆比一辆昂贵，公车消费数目大得惊人。据国家控购办统计资料显示：1993年全国公款购小车耗资145亿元，这还不包括使用各种手段逃避控购的车辆。这比句资相当于建国以来我国汽车工业投资总额的一倍多。可以用来兴建12个长春第一汽车制造厂。据统计，“八五”期间，行政机关用于购买小轿车及其他运输工具所花的钱，远远超过同期财政收入的增长幅度。⑥
4.通讯费用，扶摇直上
近年来，公款购置通讯设备的现象迅速蔓延，通讯工具公费配置范围宽、标准高、费用多，公话私打现象严重。一般科级以上的干部都普及了手机，每人每月使用费用单位报销200-400元不等，平均每人一年由政府机关支付的通讯费用在3000元左右。人们称之为“耳边的腐败”。1997年开始，全国各省、市相继进行通讯设备清查，除单位主要负责人按规定可以配置手机外，其他一律作价买给个人。但是不管原价是几千还是一万，都按300到800不等买给了使用者个人。如果按企业固定资产折旧方法计算，其摊入成本更高。
5.寻租活动，成本倍增
政府行政成本昂贵，除由上述几个方面构成外，寻租活动也是增加政府行政成本的原因之一。所谓寻租，就是以较底的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。寻租的三种形式之一，就是在政府定货中寻租。在政府订货中，通过“采购权”吃“好处费”使本应便宜的物品成为高价物品，或者物品购买回来后，质量上打折，无形中提高了行政成本。政府行政成本除了这些显性的构成外，“领导工程”、“豆腐渣工程”也不知造成了多少损失？据来自建设部的资料统计表明，近几年，全国每年因建筑物倒塌事故造成的浪费在1000亿元左右。如果也把它们折算成成本，政府输出“产品”所耗费的代价之高是任何企业无法与之比拟的。人们不禁要问：把财政都花在成本管理上，为老百姓办实事时，钱从那来？
政府行政成本耗费巨大，究其原因，笔者认为，问题出自行政部门的组织、管理、执行三个方面：
1.在组织方面，主要表现为机构庞大、人员臃肿、政企不分、政社不分、部门职能交叉重复、人浮于事
由于机构设置过多，部门分工过细，造成职能交叉、互相扯皮、政出多门、关卡过多、工作效率低下的状况。有的地方几个机关同时抓一项工作或主管同一个部门，彼此互不通气，各自为战。一些单位站在本位主义的立场上，既不主动理事，又想越权、揽权，权力向下扩张、延伸。仍有一些单位因人设事，设法成立“临时机构”，导致精减-膨胀-再精减-再膨胀的恶性循环，人员膨胀的结果又导致行政管理成本增大，财政不堪重负。
2 在管理方面，由于我国行政行为的规范化程度低，充满了不确定性、随意性和惰性，导致政令执行不畅、作风飘浮守旧
有的部门和单位只顾本部门和小团体利益，对上级制定的政策措施，合意的就执行，不合意的就不执行，或者在执行中出现偏差。一些公务员对人民群众的呼声与要求充耳不闻，对己有利的事抢着干，无利的事往外推;有的行政领导热衷于文山会海，作表面文章，搞形式主义。由于机构重叠，部门林立，造成目标分散，互相制约。谁都有权，谁都无权，尤其地方和基层的自主权更小。一方面，部门与部门之间存在职责、权限划分不清的问题;另一方面，部门单位内部在岗人员也存在职权和责任划不清的问题，“公文旅行”的事屡禁不止，提高了行政成本。
3 从执行方面看，不少行政人员的素质欠佳，离国家公务员的法定标准仍有不小差距
一是干部队伍的结构不合理，具有专业知识、专业能力的干部太少。二是思想素质有待提高。“为人民服务”、“执政为民”的公仆意识淡化;玩忽职守，循私舞弊，行贿受贿、贪赃枉法的事时有发生。三是效率观念淡薄，把时间花在开会办文上，短会长开，小会大开;有的领导不算经济帐，认为经费越多越好，花钱大手大脚，大慷国家之慨。此外，现代化管理手段未获有效利用，至今仍有不少机关仍停留在“一张嘴、一支笔”的陈旧办公状态，大量行政人员陷入文牍事务之中，数字不清，传递不及时，电子化政府手段利用率低。
降低行政成本的对策建议
1 树立科学的成本效率观
人类改造自然和社会有一个基本准则，就是以最小的劳动消耗换取最大的经济效益，行政效率的提高也不例外。按照行政学的解释，行政效率就是行政成本与所付代价的比率，公式为:Ｖ(效率)=△Ｅ(功)÷△Ｃ(成本)。凡用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的成果，效率则高，反之则低。
行政学还告诉我们：行政效率既要讲目的，又要讲手段，两者辩证统一，缺一不可，否则无效率可言。如果一个行政机关以实现某一行政目标为目的，不顾政府机关的信誉，不顾干部群众的承受能力，脱离当地人力物力财力状况，“透支”办事;如果一个行政干部存在短期行为和急功近利的思想，追逐行政效率的轰动性，以体现自己任内的政绩，那不仅实现不了真正的“高效”和“轰动”，反而会受到客观规律的惩罚。总之，我们必须改变过去“高价、低效”的政府管理状态，塑造“低价、高效”的政府新形象，在公共行政理论、公共行政观念，公共行政职能等方面实行全面创新。在行政管理中提倡以货币价值为本的思想，在全社会形成“既讲社会效益、又讲经济效益;既不主张高成本上的高效率、又反对低成本上的低效率”的新理念。在研究行政成本时，既反对劳命伤财和奢侈浪费，又做到“人尽其才、物尽其用”。
西方国家纷纷把市场机制引入政府机构的管理中，建立“顾客导向”的服务体系，用企业家精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织，提高政府的绩效质量，降低行政成本，增强变革能力，促进管理创新。我国政府也应顺应世界潮流，构建企业化政府。“掌舵而不划桨”。在行政资源国家所有的前提下，按照定性与定量原则，把行政资源量化到人，明确责任，使每个行政人员都关心行政资源的利用效益;借鉴企业的激励和约束机制，以资源运用的绩效为依据进行奖惩，通过正向激励和反向抑制，有效规范和控制行政行为，降低行政成本。
2.推进依法行政，构建法治政府
建立现代法治社会，在全社会创造严明清正的法治环境，首先要建立法治政府，政府首先是法治的和负责任的，要由政策治国转向制度治国。政府一切行为严格遵照法律，依法行政，向社会和公民负责。市场在资源配置中起基础性作用，政府的职能配置必须按照市场、企业和社会的要求进行，政府的职能和行政行为不仅要符合国内法律的制约，而且还要受国际协议、规则和承诺义务的约束。其中包括行政投入必须合乎法律，也包括政府自身的组织结构建设即政府在增设或撤换各种行政机构时严格依据法律，不能“随意行政”。唯有如此，社会组织和公民才会相信政府，才能遵守法律。
3.转变政府职能，建立适度政府
转变政府职能的指导思想是，凡是市场能够做的都应由市场去做。要根据市场与政府的能力界定政府公共事务的范围。如果一项事务，由私人干比政府干好，那么就应该由私人干;如果由政府干比私人干好，那么就由政府干。如果政府与私人干得一样好，为了鼓励私人的积极性，并避免官僚主义的危害，也应该由私人干。因为与私人部门相比较，加上征税成本以及财政支出的行政成本，政府的成本很高。市场经济就是市场先于政府，市场是有效且有限政府的基础，政府是以市场为基础的政府。转变政府职能的价值追求是政府与市场“双赢”。政府应该在这些方面加大力度，尽快建立市场经济所需要的最基本的制度条件。
4.强化预算约束，建设透明政府
政府运行不透明是高行政成本的根源之一。提高行政透明度，可以保证资源向最能发挥效用的部门转移配置，可以减少行政中间环节，杜绝扯皮，限制滥用职权，便于监督，减少或遏制腐败，从而降低行政成本。提高透明度，就是把原本属于大众的权力还给大众，还民众以知情权，这是我国人民政府的性质和宗旨。目前最紧迫的是将预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成真正完整统一的政府预算，统一财政。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源，行政成本完全来源于预算资金。预算是法律，要强化预算的权威性和严肃性，预算收支程序法律化，明确预算收支的法律责任。以预算制约编制的分配，控制机构、人员和经费膨胀。.杜绝预算之外的楼堂馆所建设、公款消费、集团消费等等一切办公开支，使公务人员财产来源透明，建立干部任期前后财产审计等制度，使腐败的“犯罪成本”高于“犯罪收益”，有效遏制腐败，降低制度外行政成本。
