公共行政现代化的另类标准：独立行政人格的塑造

时间：2021-06-08 16:01:55　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要]与任何其他领域的现代化一样，公共行政现代化也是一个受到广泛关注的问题。但在已有的研究成果中，关于公共行政现代化没有一套普遍认同的标准，一些现代化后发国家则将达到所谓“世界先进水平”作为自己的公共行政现代化的标准。其实，对公共行政现代化的研究离不开对人的考察，从行政人格面相的历史变换过程来看，在服务行政模式下形成的独立型行政人格代表着公共行政发展的新阶段，以它为标准来标榜、解释的公共行政现代化才是彻底、真正的公共行政现代化。
　　[关键词]公共行政现代化；行政发展；行政人格
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01007306
　　一、对公共行政现代化一般标准的反思虽然行政实践已有漫长的历史，但公共行政作为一门学科却是十九世纪末的事情。自此之后，随着公共行政学理论与实践的不断发展，如同社会的许多其他领域一样，在今天公共行政现代化已是一个不可抗拒的潮流，甚至可以说是一个世界话题。作为现代化的一个具体领域，就公共行政现代化已有的研究成果来看，主要集中在公共行政现代化的诱因、内涵、评价体系以及实现路径等方面。
　　规范研究方法告诉我们，在对一个对象进行研究时，首先要找到一个研究的起点。对于公共行政现代化的研究起点，学界亦仁者见仁。一种观点认为，公共行政现代化的诱因是“官僚制组织”在行政实践中暴露出的诸如效率低下、机构臃肿、沟通不畅、组织僵化、形式化等一系列的缺陷，追求公共行政的现代化就是为了克服官僚制的弊端，也就是说公共行政现代化研究始于对官僚制的批判；另一种观点认为，公共行政现代化分为两个阶段：“第一次现代化主要内容是建立韦伯式科层制，而二十世纪八十年代进行的第二次现代化主要内容是革新韦伯式科层制”[1]。实际上，对公共行政现代化研究起点的这两种定位的不同，是因为对公共行政现代化内涵理解出现分歧的缘故。
　　公共行政学作为一门新兴的学科，其成长与发展的每一步都需要借助其他相对成熟的学科之理论与方法来提供“养分”。关于行政现代化的研究也一样，需要借助现代化一般理论来为它做研究的支撑。然而，就现代化理论来说，连“现代化”一词也没有得到学界广泛认同的普适定义。现代化定义的模糊性必然导致公共行政内涵的可变性，再加上公共行政学学科不成熟的特点，在对公共行政现代化的内涵进行界定时，难免出现众说纷纭、莫衷一是的情况。有的学者认为：“行政现代化，是指按照特定的理想模式对行政的构成要素进行理性化改造，使行政越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性，从而使行政达到世界先进水平。”[2]具体内容有：理性化的管理价值观、合理化的行政职能、效能化的组织结构、法制化的行政、科学化的行政手段与行政理论现代化。也有学者认为：“所谓行政现代化，就是根据社会经济现代化发展的需要，按照现代理念，不断提高现代行政人员素质，不断建构现代行政组织，及时改进和采取行政方式方法和现代行政手段，不断提高行政效率。”[3]前者对公共行政现代化内涵的界定以“行政达到世界先进水平”为目标，而后者则认为公共行政现代化源于“社会经济现代化发展的需要”。更有人认为，公共行政现代化就是马克斯·韦伯官僚制本身蕴含的工具理性精神在公共行政实践中的彰显，公共行政现代化的过程就是“行政工具”科技化的过程，以致于电子政府就是公共行政现代化的理想状态。
　　由于学者们对公共行政现代化的研究起点与内涵界定存在分歧，在对公共行政现代化的衡量标准和实现方式等方面也必然存在差异。主张以马克斯·韦伯官僚制理性精神的实现为公共行政现代化目标的观点认为：虽然官僚制在推进公共行政现代化的过程中产生了一系列广为诟病的缺陷，但仍然坚持将官僚制理性的推广及实现程度作为公共行政现代化的评价体系，在承认官僚制组织的缺点的前提下，将对官僚制缺点的改善作为公共行政现代化的实现途径。这种观点尤其强调，对于后发展国家来说，必须要补足理性官僚制这一课，“摒弃官僚制”是不可能的。主张以“行政达到世界先进水平”和“满足社会经济发展需要”为公共行政现代化目标的观点将公共行政现代化的标准定格为：市场化与亲市场的政府行政的建立和发展、行政权力的分散和权力平衡的实现、公共行政体系的结构分化、公共行政的社会化、公共行政的职业化和以功绩为导向的人事机制、公共行政从国家权力的载体向为公众提供服务的实体过渡、民主与法治的行政和公共行政的国际化。
　　上述公共行政现代化标准尽管存在一定的分歧和差异，但就公共行政现代化目前的研究状况看，这些标准还是得到大部分学者的承认，某种程度上代表着公共行政现代化的一般标准。应当承认，自马克斯·韦伯的官僚制理论开启公共行政现代化的“引擎”以来，公共行政的效率得到提高、规范性有所保障、理性精神受到尊崇，极大地推动了社会治理实践活动的发展，即使在二十世纪后期官僚制因政府失灵等一系列的危机而受到了普遍怀疑与指责，但随着社会治理范式向公共管理的转变，官僚制的弊病得到一定程度的革新，公共行政开启了第二次现代化旅程。因此，官僚制的推行以及公共行政的法制化取向、科学化取向、效率性取向、市场化取向和服务取向促进了公共行政的现代化，以法治、效率、科学、理性和公共行政市场化程度为公共行政现代化的标准无可厚非。
　　就目前情况看，现代化主要是针对发展中国家后发国家而言的，也正是因为这个原因，使得现代化即“西化”的观点得以流行。基于这样一种对现代化的认识，学者们认为行政现代化的目标就是达到世界先进水平。关于行政现代化的这一目标（标准），其盲目性和含混不清的特点是极为显著的。首先，所谓的世界先进水平，究竟是怎样的一种状态？有没有现实例子？如果现实中没有公共行政现代化的先例，那以“达到世界先进水平”为目标就等于没目标；若有先例，那就是以西方国家为公共行政现代化的目标。其次，若以西方国家作为公共行政现代化的标准，这将是一种鲁莽的冒险。一方面，西方国家之间所走过的公共行政现代化历程不同，也就是说西方国家的公共行政现代化也是多样的，这种多样性告诉我们，不同国家公共行政现代化的道路是不同的，所以后发国家也应有自己的道路，自然就不能以西方为标准。另一方面，西方国家的行政发展在一定的历史条件下是有限的，假设某一历史时期西方公共行政现代化停止不前，是不是意味着世界范围内公共行政现代化的进程就停止了？显然不是；同时，西方国家在社会治理过程中，经常出现政府失灵的现象，这也证明他们的公共行政现代化不是一种完备的现代化，若以西方国家不完备的公共行政现代化为标准，无异于“睁着眼往火坑里跳”。最后，以世界先进水平和服务经济发展为公共行政现代化的目标，容易导致为了先进而先进和以经济指标为纲的情况发生，出现目标替代而使得公共行政现代化的愿景落空。

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