西方代表性官僚制的研究理路
时间：2021-06-08 08:01:27 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 西方代表性官僚制研究是从内涵揭示入手，把内容框定在描述性代表和实质性代表的范围之内。为了寻求立论基础，学者们从行政权控制、弱势群体保护、政策制定与执行协同、工作创新与效率等方面夯实其研究的合法性根基。西方代表性官僚制的研究从提出问题奠定研究基调为起点，经历了从传统的被动代表性状况研究、被动代表性导向和主动代表性的生成机理研究、主动代表性效度的验证研究，再拓展到主动代表性达成条件的研究。代表性官僚制的提出及深入探讨，其实质是学者们为解决代议制民主缺陷和困境而作出的尝试与努力。
关键词： 代表性官僚制； 主动代表性； 被动代表性； 代议制民主
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.001
代表性官僚制（Representative Bureaucracy）的研究在西方已经有70多年的历史，目前正在向深度和广度拓展。代表性官僚制是西方“民主行政”典范的一个研究视角，其提出及演进究其实质是西方正在进行的一场静悄悄的关涉“代表性”的变革。洛伊（Lowi）认为，过去的代表性改革都是致力于扩大参与，集中于政治层面，以应对导致公共部门危机的社会弊病。由利益集团自由主义（interest-group liberalism）形塑的“新代表性”把代表性的原则扩大到了行政领域，使行政部门也卷入了代表性。[1]
西方代表性官僚制的研究是从内涵、价值、题域三个维度展开的。笔者力求通过对西方代表性官僚制进行内涵的揭示、价值的阐释、题域的廓清，比较完整地展现代表性官僚制在西方的研究全貌，为其他学者进一步研究提供铺垫。
一、代表性官僚制的内涵揭示
根据《牛津高阶英语词典》的解释，“代表”（representative）一词主要有两层含义：一是指受委托代替个人﹑集体﹑组织办事或表达意见的人；二是指显示同一类的共同特征的人或事物。从词典的释义来看，代议制的代表所体现的主要是第一层含义，以往人们谈代表或代表性也是聚焦于代议制层面。代表性官僚制所指的代表同时关涉这两个层面的含义。
从学者的释义来看，代表性（representation）就是使事实上不在场（not present）的事物在一定意义上具有近乎在场（at present）的作用和特征。彼得金（Hanna Pitkin）认为，根据代表者是否能够代表预期的被代表者，可以区分出四种类型的代表：形式上代表（formal representation）、描述性代表（descriptive representation）、象征性代表（symbolic representation）、实质性代表（substantive representation）。[2] 形式上代表是通过选举程序产生的，人们通过选举程序授权其他人代表自己而行动，并通过使代理人再次当选或落选这样一种压力机制使他们对自己的行为负责。但是正如拉蒂（Georgia Duerst-Lahti）等人所言，“选举只是使代表性成为可能，而其本身并不构成代表性”。[3] 描述性代表是指由于组织机构成员的特征与大众或某群体的特征相类似，他们的决策或执行预期能够代表这些群体的利益，从而增强政策制定和执行的合法性。象征性代表是指那些象征性的事物或人，如旗帜、国王等，能够代表那些不在场的事物或人的利益。象征性代表并不一定依靠相似性或其他实质性联系，而是依赖于情感、态度、信仰、传统等，并且受结果的影响较小。实质性代表是指代理人通过实际行动切实表达了委托人的意愿并真实地代表了他们的利益，就像委托人本人在场一样。
如果说代议制关注的是形式上代表和实质性代表的话，那么代表性官僚制更多关注的是描述性代表和实质性代表。代议民主制的设计初衷无非是想通过形式上代表（选举）辅以其他机制达到实质性代表的目的。随着行政权的扩张，行政国的来临，立法权的衰落，以及代议制民主设计本身并非完美无瑕，导致了其实质代表性不足的问题。代表性官僚制正是在代议制关于形式上代表的设计之外，通过在行政部门增加描述性代表的设计达到弥补代议制实质代表性不足的缺陷。
从学理上来看，代表性的概念一直拘囿于代议制层面。而现在把代表性与官僚制结合起来，就必须从政治哲学的视角来寻找支撑。库克（Brian J. Cook）的解决思路很具有说服力。在传统观念中，“官僚制是为了协助政治机关（political institutions）（代议机关）更好地履行相应的职能而设立的，它本事并不是政治机关，它只是政治机关的附属物，只具有工具性的价值。对政治机关和法律的回应性意味着它必须屈从于总统和国会，并最终从属于宪法”。[4] 库克认为，对官僚制角色的传统认识是有问题的。事实上，官僚制本身就是政治机关，它的管理权威不是来源于专业技能，而是直接来源于宪法，履行着政治机关的宪法职能。作为政体的一个重要组成部分，它与总统、国会、法院的地位是并驾齐驱的。这样，官僚制就得到了正名，地位得以抬升，就能像立法机关那样承担起代表性的职能。[5] 库克在论证自己的观点时，对代表性官僚制是持否定态度的，其初衷是批判代表性官僚制在代表性方面的困境。可能连他自己都没意识到，他的论证其实也给代表性官僚制提供了代表性的合法性根基。
根据多兰（Julia Dolan）和罗森布罗姆（David H. Rosenbloom）的观点，代表性官僚制的内涵可以分成两个层面：其一侧重于政府机构的职员；其二侧重于行政决策中公共群体与利益相关者群体成员的组织机制。[6] 第一个层面是指全体社会成员都具有同等的机会受雇于国家公务员体系，任职于官僚机构的行政人员在种族、性别、阶层等方面的结构化特征应该与社会人口统计的特征相一致。具有特定特征的官僚被假定与此特征的人群具有相同或相似的价值观和态度，并在政策制定和执行中能够表达这些人群的意愿并代表这些人群的利益。第二个层面的含义是指：“通过合法的和通行的程序使公共群体、利益集团和利益相关者群体直接参与行政决策的过程，代表性也可以渗透进公共官僚之中。” [6]
