包容性监管理念的提出及其正当性分析
时间：2021-03-10 12:01:51 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要： 伴随着金融排斥到金融包容的嬗变以及金融管制法到金融服务法的转型，包容性监管理念应运而生。它通过差异化监管、适度监管和柔性监管，为农村金融实现善治提供了一种新的认知模式，而通过农村金融服务的市场准入、市场运营、市场退出监管规则的变革与再造，回应了农村金融善治的制度诉求。
关键词： 包容性监管理念； 农村金融； 差异化监管； 柔性监管；金融法
中图分类号：D922.28 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）01-0109-008
长期以来，在“法律父爱主义”的观念束缚下，我国政府对金融业管制有余而放任不足，以至于金融法缺乏应有的精神气质和人文情怀，并逐渐蜕变成为工具主义色彩极为浓厚的管制之法。伴随着社会经济变迁和经济法观念更新，金融法正在经历着从管制法到服务法的转型与嬗变，开放性与包容性亦日趋成为金融服务法的核心概念范畴。在此背景下，认真对待包容性监管理念的价值意蕴和运作逻辑，并深入发掘其在破解农村金融时代难题中的制度功效，无疑具有重要的学术和实践意义。
一、从金融排斥到金融包容：包容性监管
理念提出的制度背景
金融排斥是从社会排斥中分化出来的概念。1974年，法国学者勒内·勒努瓦首次提出了“社会排斥”的概念，并用它来阐述那些不能得到社会保障、受到社会歧视的特定人群的生存状态，例如精神和身体残疾者、自杀者、老年患者、药物滥用者等边缘人、反社会的人和其他社会不适应者。[1]基于类推解释的逻辑，金融排斥则是用来描述特定社会群体在获取金融资源的机会与能力上存在障碍与困难、不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务的状态。[2]金融排斥的原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安全保险的缺乏等。[3]由于金融资源的稀缺性再加上人们禀赋、能力以及地位的差异，金融排斥的产生具有一定的必然性，即使发达国家也难以避免。例如，在1995年的美国，收入在5万美元的家庭中，只有1%没有支票账户，而收入在1万美元以下的家庭中，该比例却高达40%。[4]在发展中国家，金融排斥的状况更加严峻。如在印度，仅有40%的人口拥有银行账户，10%的人口拥有人寿保险，0.6%的人口拥有财产保险，90%的人口无法获得银行贷款。[5]
金融排斥践踏了社会的公平正义，背离了金融法制的人文精神，也是导致收入分配鸿沟的罪魁祸首。近年来，随着“法律赋权消除贫困”、“民生金融”等理念日益深入人心，确保社会弱势群体金融服务的可获得性、将信贷权视为一项基本人权成为全社会的价值共识。在此背景下，实现金融法制的结构嬗变与制度转型，推动金融排斥走向金融包容成为难以阻挡的历史潮流。金融包容是与金融排斥相对应的概念，是指个体可以接近适当的金融产品和服务，包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力，[6]其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统，从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[7]11-17在推进金融包容的法制建设方面，发达国家已经先行一步，并迈出了实质性步伐。如美国早在1977年就通过了《社区再投资法》（The Community Reinvestment Act，简称CRA），旨在解决由于市场失灵、种族歧视等原因而导致的“划红线”拒贷现象。该法规定存款性机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求（包括中低收入社区和借款人的信贷需求），美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和储贷机构监理署分别负责对相关机构履行CRA义务进行考核，考核结果在评估上述机构申请开设分支机构、兼并收购等时予以考虑。英国政府则主要依靠“政府出资推动+依托其他金融伙伴关系拓宽金融服务通道”的模式来推进金融包容。一方面，英国政府已开始实施一些创新性计划，如成立“社会基金”[8]、“儿童信托基金”[9]等金融包容基金来帮助贫困人群积累资产，使其能得到基本的金融服务；另一方面，为解决银行基于降低成本而关闭偏远地区、人口稀少地区分支机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾，英国有关当局重点推动银行与邮局、信用社等非赢利性组织建立伙伴关系，拓宽金融服务通道。
回归到中国的本土语境，金融抑制成为社会生活的真实写照，金融深化与金融发展面临着繁难的现实障碍，农村地区则成为金融排斥的重灾区。在我国政府主导型的金融资源配置模式下，无论是金融资金资源还是金融机构资源，在配置过程中均采取了偏好城市而忽视农村的不恰当做法，利率、汇率和IPO等金融工具更是在政府的管制下成为“恃强凌弱”的筹码和“劫贫济富”的帮凶。金融资源配置的扭曲和异化拉大了我国城乡之间的收入分配鸿沟，加剧了农村金融的“空洞化”，使得农村地区深陷“贫困恶性循环”的怪圈而难以自拔。为了破解农村金融困局，我国政府与金融监管机构在近年开始刻意地为农村金融松绑，采取了诸多富有针对性的制度措施。以2006年12月20日颁布的《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称银监会《若干意见》）为起点，银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性文件，为农村地区引入了若干新型金融机构。2008年4月，银监会又联合中国人民银行发布了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，从存款准备金、存贷款利率等八个方面为改进和完善农村金融服务献策建言。2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，为民间资本进入农村金融服务领域打通了制度障碍。与此同时，由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办，“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。
新型农村金融机构的创设以及民间金融的法制化，对于治理金融排斥和实现金融包容、促进金融深化和推动金融发展均不无裨益，甚至为挣扎于泥淖中的农村金融成功突围提供了一缕希望的曙光。但“冰冻三尺非一日之寒”，基于路径依赖的制度逻辑，农村金融积重难返的困境还将长期存在并保持一定的稳定性，其能否把握机遇进而实现华丽转身似乎并不乐观。假若没有科学的理论引导和精密的制度设计，那么本次改革的努力与尝试势必再一次沦为制度试错的牺牲品。我们认为，新一轮农村金融改革能否取得成功，关键在于认清民间金融和新型农村金融机构的特异性问题，并采取有针对性的监管措施，进而在对农村金融的公共治理中实现善治。善治本是一个政治概念，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。[10]8-9将善治引入到农村金融的公共治理中，意味着将合法性、透明性与可问责性等制度要素融入到农村金融的治理过程，它是对金融包容的积极回应，亦是改善农村金融监管治理的大胆尝试。实现农村金融的善治这一终极理想，需要金融服务法进行深刻的理念更新与制度变革，这正是本文展开研究的逻辑起点。
