我国立法权限纵向划分的困境与未来

时间：2021-07-01 16:01:49　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要建国六十多年来，我国立法体制逐渐由中央统一立法向有限度的地方立法分权转变，成效显著，但也存在着重复立法、越权立法等问题。当前，本文认为有必要在管窥中央与地方立法权限划分的功能基础上，从权限划分的文本规范、划分方法和划分标准三个方面理性探析我国立法权限划分存在的漏洞，提出因应对策或理论设想进一步推动我国的法治建设。
　　关键词立法权限划分方法划分标准困境
　　作者简介：林波儿，西南政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：法学理论。
　　中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.071
　　立法体制是关于法的创制权限划分的制度，它是对各国家机关及其人员制定、认可、修改、废止法律和其他规范性法律文件的权限进行划分的制度，核心内涵是立法权限划分。立法权限划分又分为权限的横向划分和纵向划分，这里主要探讨争议比较突出的纵向划分问题。在现代法治国家中，中央与地方立法权限的划分是国家实现纵向权力划分所不可回避的首要问题，是一个国家法治建设的重大理论和实践问题。划分得当会使国家法律得到有效实施，各类事项得到有序调整；划分不当轻则导致立法冲突、混乱，重则造成地方权力膨胀、中央与地方关系紧张、政权不稳。因此解决好这一难题至关重要，不仅有利于完善我国的立法结构，而且有助于促进国家政治稳定、经济发展和民族团结。
　　一、立法纵向权限划分的功能与价值
　　建国之后，合理分权成为中央与地方关系的核心，审慎寻求“两个积极性”间的平衡点，实行大权集中、小权分散、分工合作。尽管不同历史时期地方立法权限大小各异，但相对于中央立法权而言，地方立法权总体呈现出扩张趋势。经过六十多年艰辛探索，我国逐步由中央统一立法向一定限度的地方立法分权转变，这对调动地方立法积极性及填补中央立法空缺起到了积极作用。但同时在某些地方也出现了立法冲突、重复立法、越权立法等现象。在此间隙，有学者提出收缩地方立法权限，企图通过收权方式解决问题。此类做法表面看似乎使冲突得到暂时遏制，实则把问题又交给了中央。中央所立之法不可能事无巨细，全面收权则不利于地方事务的解决，某一制度引发问题时不能以推倒重来的简单方式处理。立法权限的划分问题究其根源并非是否分权，而是权限划分是否合理，划分标准、方法是否得当。而在探讨这一问题之前我们应该认识到立法权限划分的功能与价值。
　　（一）立法权限纵向划分是提高法的针对性和实效性的需要
　　我国幅员辽阔、人口众多、民族大杂居小聚居、各地经济发展不平衡，如果以中央法律、法规整齐划一地规范千差万别的地方性事务，就会大大降低法的针对性，造成法适用上的困难。解决地方实际问题不仅需要的不仅是一般的抽象知识和原则，还要广博的地方性知识和大量的具体性判断。承认地方的立法权才能针对地方性特殊事务制定出具有可操作性的规则，从而有利于各种复杂事项的解决。从反面分析，如果由中央通过立法调整地方各项事务，效果可能不容乐观。地方事务千差万别，中央很难对每个地方的具体情况都了如指掌，相比中央机关，地方机关更了解地方事务，对民众的诉求也把握的更到位，因而，由地方机关适当立法予以调整是对存有差异的地方事务进行规范的有效方式。即使中央针对地方各类事项进行立法，其所颁布法律法规也常常是原则性的。我们知道一旦一部法律具有概括性、原则性，该法律的具体可操作性也会降低。最终还是需要相关的地方国家机关制定具体的可实施性立法。这样一来，中央先进行原则性立法，地方再制定具体细则，从经济效益的角度分析，造成了不必要的开支，极大地浪费了立法资源，成本与收益之间形成了巨大反差，最终损害的还是公民的利益。因此，该由地方国家机关立法的事项，中央国家机关就可以适度放权，这样才能对地方性事务起到良好的规制效果。
　　（二）立法权限纵向划分有助于拉近立法者与公民之间的距离
　　中央的统一立法很难平衡各地的实际需要，要想拉近立法者与公民之间的距离，在某些地方性问题上可由地方牵头立法。当国家没有为公民参与立法过程提供有力的保障时，公民就可能对立法机关制定的法律持消极态度，甚至对自己认为不合理的规则进行抵抗。特别是当公民所选举的立法者与公民的距离越远时，立法者可能越注意不到公民的切身利益，公民对立法者所立之法也就会缺乏认同、丧失信心，久而久之矛盾就会凸显。中央与地方立法权限划分将一部分立法权限赋予地方，利用地方各级机关直面公民的优势，则（删除）可以缓解这一矛盾。虽然我国中央立法机关与地方立法机关都以保障人权作为终极目标，但是从人权保障的实效来看，地方立法机关与当地民众更为接近，而且所处理的都是与公民密切相关的事务，在取得当地民众的支持上更具优势，其所制定的法律也就更能得到民众的认同，法律实施的效果也就会很明显，社会也就会越和谐。学者杨幼炯先生认为，地方政治实为国家政治的基础，中央与人民隔离甚远，地方政府与人民的关系比之中央政府来得更深切。中央机关的工作侧重在决策，地方机关的工作侧重在实行。他认为不仅关系地方利害的事情应由地方政府办理，中央的政令也大半要由地方政府去执行去推动才能发生实际上的效果。
　　二、立法权限纵向划分的规范现状
　　（一）我国立法权限纵向划分的历史沿革
　　一国立法权限的纵向划分往往与其国家结构形式、国家经济体制和历史文化传统有着深刻的关系，我国对立法权限的纵向划分始于二十世纪八十年代，整个立法权限划分的历史沿革就是中央和地方权力你增我减的过程，可以大致分为五个阶段：第一阶段，一九四九年新中国建国到一九七八年三月，这个阶段严格的说不存立法权限纵向划分的问题。一九五四年《宪法》颁布之前，依照《共同纲领》由中央人民委员会行使立法权，地方没有立法权。一九五四年《宪法》颁布之后，由全国人大行使立法权，除民族自治区域外各地方仍然没有立法权。一九七五年《宪法》继续实行中央集权的立法模式，并取消了民族自治地方制定自治条例和单行条例的权利。第二阶段，一九七八年三月到一九八二年十二月，集权——分权型体制开始形成。随着经济体制的改革，这一时期开始出现中央与地方的立法权限划分问题。第三阶段，一九八二年十二月到二零零零年七月，我国“一元两级多层次”的体制基本形成。中央和地方立法权限在划分上有了原则性规定，但存在着操作性差和理解上诸多歧义的问题。第四个阶段，二零零零年七月至今，这个阶段是对《立法法》颁布之后中央和地方的立法权限划分出现的问题不断发现不断解决的历史阶段。二零一五年三月十五日，第十二届全国人大第三次会议对《立法法》进行了诸多修改。例如：地方先行立法与后制定国家法律法规抵触的无效；拥有立法权的“较大的市”改为了“设区的市”，且其立法事项限于城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等。“在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性”是我国中央和地方立法权限划分的总体思路。当前，我国的《立法法》对中央的专属立法事项作出了例举式规定，对地方的立法事项作出了原则性规定。我国中央和地方二元制权利划分模式的界限还不分明，划分标准和方式不尽合理，因此导致了实践中的一些问题，这是下文将要讨论的核心问题。

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