１９２２年知识界的制宪讨论
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[摘 要]1922年，随着旧国会的恢复和制宪运动的兴起，知识界就中国应该制定一部什么样的宪法开展了一场不大不小的讨论。以《东方杂志》“宪法研究号”为中心，以国家结构形式、政体形式、国民权利问题为视点，较为系统地梳理了时人发表的各种不同意见或宪法主张，并从理论和实践的结合上对其进行评价是很有必要的。
[关键词]1922年；知识界；制宪讨论；东方杂志
[中图分类号]K261 [文献标识码]A [文章编号]1008-1763(2008)06-0083-04
1922年第一次直奉战争后，旧国会恢复，制宪工作重启，同_时引发了新一轮的制宪讨论。其时，《东方杂志》作为一个重要阵地，于是年11月中、下旬连续出版了两期“宪法研究”专号，集中发表文章30余篇，对讨论的开展起了十分重要的作用。这次讨论涉及一系列重要问题，如关于国家的结构形式、国家的政体结构及国民权利等等。这场讨论是中国制宪史上一次重要的宪政思考，它对当时的制宪活动，对后来宪政运动的发展，都产生了积极的影响。
一 关于国家结构形式的讨论
国家结构形式是指特定国家的统治力量根据一定原则采取的调整国家整体与部分、中央与地方相互关系的形式。现代国家的国家结构形式主要有单一制和联邦制两大类。单一制的特点是指国家由若干普通行政单位或者自治单位所构成，联邦制则是指由两个或者多个成员国(邦、州、共和国等)共同组成一个国家。中国自秦朝以来一直是一个统一的实行中央集权的单一制国家，然而到了近代，特别是民国成立之后，单一制的国家形式受到了一些人的质疑，于是有了主张单一制和主张联邦制之争。虽然当时单一制的主张占了上风，但联邦制的声音并未消失。到了1922年，随着制宪讨论的展开，这一问题被再度提起。
在这场讨论中，以陈启修、宁协万、孙几伊、李三无、李剑农、康德昌、胡适、陈达材等为主的一批人，极力主张把中国从一个中央集权的单一制国家改造成为联邦制的复合国家结构，他们是一批联邦制论者。他们所提出的理由是：其一，联邦制是促使人民参政及保障民权的根本途径。如北京大学法学院教授陈启修认为，联邦制符合人类为了自己的利益，自己做主管理自己的事务的需要，这是符合平民主义精神的，能更好地促使人民参政及民权保障。《太平洋》学人康德昌也同样认为，实行联邦制，人民参政机会多，与政府较为接近，由此可激励人民政治上之兴趣而启发其爱国心。其二，联邦制符合世界政治发展的大趋势。如陈启修认为，世界上实行联邦制的国家除英、美、德、俄四个大国之外，其他的国家也不少，可见“联合的制度为现世纪政治界之特色”。李三无也指出，为了消除中央集权所生的弊端，战后多数国家纷纷放弃单一制而实行联邦制，以证明联邦制确实是一种世界性趋势。其三，联邦制较为适合中国地域广阔、交通不便、人口众多的国情。如陈达材、陈启修、胡适等人认为，由于我国幅员广阔，交通不便，人民无组织能力，所以不适合实行单一制；而联邦制不然，它不仅可以弥补因地域广阔而交通不便的缺陷，还有利于民主政治的实行，弥补因人口众多不能有效实行议会政治的弊端。其四，联邦制是发展国家及地方经济文化事业的有效途径。如宁协万认为，中国可以仿效联邦制实行“虚国联省制”，允许各省成为具有高度自治权的“准国家”，这样可以使中国的政治人才不至于全部集中在中央去争位置，而是分散到各自治省从事地方建设，从而推动整个国家和社会的发展和进步。他强调，“大国单独制若不把他打破使省省皆自治，无论如何不能做到省省皆富强治；……省省不能富强治，则国的富强治有什么希望?”所以在他看来“我国若釆联省制，则易治理，富强随之”。《太平洋》学人康德昌持有与此大致相同的看法，认为中国若要大力发展经济、文化等各项事业，最好实行联邦制。，其四，联邦制是结束军阀割据、实现国家统一的有效途径。如胡适就曾经认为，中国目前的形势并不适宜于实行单一制，就打倒军阀和完成国家统一而言，实行联邦制也许更为有效。《国民公报》主笔孙几伊也认为联邦制比起单一制来更有利于国家统一，他说：“且为单一制，是以一中央政府，向各省现存的十余军阀，收还他们久借不归的权。为联邦制，是使各省人民，各向军阀收还本来应有的权。孰难孰易，当为常人所能辨。”《太平洋》学人李剑农的看法也一样，认为联邦制“是强固中央政府的惟一办法，是求统一的惟一办法”。因为以联邦制原则明确规定各省权力及其与中央的关系，可以免除各省把持一切的弊端，也可以使国家归于真正统一。康德昌的主张更为明确，他强调：“今若采联邦制，则各省行政首长，依照省宪，有一定之选举法，中央不得位置私人；各省首长亦不至再有敢冒不韪无故兴兵，侵及邻省之举；否则各省人民，必群起而驱逐之。”
与联邦论者不同，刘文海、董修甲、陈独秀、康白情等一批人则持相反的看法，他们反对中国实行联邦制而主张实行单一制。他们也摆出了自己的理由：其一，联邦制因省界意识严重，不能一致对外，导致损害国家利益。刘文海就明确持此一观点，他认为，由于联邦制导致的省界意识的强化，将产生严重的后果，比如国家遭受外敌入侵时，由于省与省之间不能有力配合而无法形成有力的抵抗；经济上由于各省税则不同将影响国内经济发展，并可能导致经济大权落入外人之手。其次，联邦制将加剧军阀之间的割据，导致严重政治危机。董修甲认为，我国军阀自由招兵截留赋税的事已经相当严重，如果实行联邦制，军阀更可借自治之名，明目张胆地对抗中央政府，使中国陷于更加分裂的状态。他还指出，若让中国从单一制变为联邦制，则必须先解散中央政府和国会，而这样一来，国家将陷于无政府状态，这是非常危险的事情。陈独秀也有相似的看法，认为如果我国实行联邦制，将造成中央政令不出国门、各省军阀割据更加严重的局面，他由反对“分省割据”、“联督割据”进而反对联邦制，说拿这种办法来救济中国简直是药不对症，因此他告诫联邦制的主张者：“中国的政象已经是超联邦以上的地方专权，不必再鼓吹什么联省联邦制了。”其三，联邦制与我国历史文化传统不相符。如董修甲认为：“我国各省，久隶于中央集权之下，各省并无自由发展机会，人民政治思想缺乏者实居多数，今遽欲以无种种预备之各省改为联省制，诚不免因噎废食矣。”康白情则就民初联邦制风靡一时的原因进行了辨析，指出那是出于人们对袁世凯专制统治的不满，并不能说明人们真正认同联邦，联邦制主张并非代表人民的公意。另外就事实而言，中国也无邦可联，因为中国各省从来没有真正的分立过，所谓省争，所谓省自主，不过是派系倾轧的结果，因此他认为，“中央集权说故谬，而联邦说也错”。当然他批评中央集权，并不表明他不赞同单一制国家，作为中央集权制的反对者，他却是单一制的主张者。
采取什么样的国家结构形式是任何一个国家都必须直接面对和解决的大问题。联邦制和单一制作为现代国家的两种最
