论未成年人国家监护制度中的政府主导责任
时间：2021-06-12 16:01:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕未成年人监护经历了从家庭监护到国家监护的演变，国家公权力逐步介入未成年人监护领域，是世界各国立法的趋势。确定政府在未成年人国家监护制度中的主导责任，对于未成年人保护具有重要作用。德国政府对未成年人的监护实践给我们提供了很好的启示。我国的法律传统和民众意愿呼唤政府在未成年人监护中承担更多的责任，因此，有必要明确政府在未成年人国家监护中的责任，这不仅有利于未成年人权益的保障，还有利于和谐社会的构建。
〔关键词〕未成年人；国家监护；政府责任；监护权；监护监督人
〔中图分类号〕DF4799〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）02-0081-06
〔作者简介〕陈翰丹，重庆大学法学院博士研究生，温州医科大学人文与管理学院讲师；
陈伯礼，重庆大学法学院教授，博士生导师，重庆410000。一、问题的提出
2013年1月4日，河南兰考县城关镇一居民楼发生火灾，“爱心妈妈”袁厉害收养的孩童中有7人不幸丧生，1人受伤。〔1〕从表面来看，这是一次意外事故，但却暴露了我国现行国家监护制度的深层次问题。兰考悲剧的7条孩童之命引起了公众对国家监护制度的热议，袁厉害会承担怎样的法律责任，属于问题的一个层面；更深一层次来看，作为收养这些婴幼儿主管部门的民政局，它早就应该依法阻止并不具备收养条件的袁厉害的收养行为。〔2〕我们不禁要问：这么多年过去了，当这些孩子需要政府时，政府在哪里？民政部门又在哪里？
目前针对未成年人监护制度的研究，我国学术界主要集中在国外相关制度对我国的借鉴意义上，认为国外先进经验对我国国家监护机构的设立、国家监督、国家代位监护等方面有借鉴意义，也为我们如何应对社会变迁和转型期社会制度的及时重构提供理论和实践基础。此外，学术界在研究我国现行未成年人监护制度缺陷的基础上，论述构建国家监护制度的法律依据以及必要性，认为我国应引入国家公力机制、加强国家公力干预和监督，并对我国未成人国家监护制度进行设计。但学术界鲜有专门从行政角度研究国家监护制度中的政府责任。在我国目前“政府主导”型的权力运作模式下，民众普遍认为，政府对国家监护负有不可推卸的责任，未成年人的国家监护属于“社会公益”领域，更离不开政府这个“大管家”。因此，研究政府在未成年人国家监护制度中的主导责任，具有重要的理论与实践意义，有利于明确政府职责，保障未成年人权益。
二、未成年人监护制度的历史嬗变：从家庭监护到国家监护
从传统法学角度来看，监护制度属于民法的范畴，每一次民法本位的演变都直接影响着监护制度的发展方向，因此，与民法发展相对应，未成年人监护制度也经历了从家庭监护到个人监护再到国家监护的演变过程。
国家监护是二战后特别是在上世纪60年代后，随着福利国家的发展而提出来的。福利国家理念下，国家有保障公民生存权实现的义务。公民依法有从社会获得基本生活条件的权利，当公民不能从社会获得基本生活条件时，有权依法要求国家提供基本生活条件，这是国家为保障公民的生存权所应承担的给付义务。国家对人权的义务分为三个层次：尊重、保护和给付；人民有权直接根据基本法的规定，请求国家提供特定经济与社会给付；国家负有提供给付的义务。参见龚向和等《基本权利的国家义务体系》，载《云南师范大学学报》2010年第1期。国家监护是福利国家理念在儿童保护领域的具体体现，其目的在于明确未成年人的监护不仅是个人或家庭的责任，而是父母、社会和国家三者共同的责任。国家通过运用各种公权手段和社会公共机制干预和介入未成年人监护领域，实践其保护未成年人合法权益的职责。〔3〕公权力介入监护领域是各国未成年人监护制度改革的趋势，也是履行《联合国儿童权利公约》要求各国承担的给予“暂时或永久脱离家庭环境的儿童，或为其最大利益不得在这种环境中继续生活的儿童”特别保护和协助的义务。
综上所述，家庭监护是人类社会抚养未成年人、履行监护职责的普遍形态，在立法上应给予充分的肯定。但是，从有效保护未成年人利益的角度来看，在充分尊重家庭自治的前提下，也应重视国家在未成年人监护中的作用，加强政府功能的发挥。从中国的历史与现实来看，以家庭自治为主，鲜有公权干预，但在新形势下，要加强公权力对未成年人监护的渗透，建立健全未成年人保护机制。
三、理性诉求：未成年人国家监护制度中政府负有主导责任的依据
未成年人国家监护制度在我国当前的发展，应以儿童的最大利益为首要考虑，坚持“保障未成年人健康成长原则”，这也是上世纪60年代以来世界各国的立法趋势。事实上，国家对未成年人的监护大体上通过法院和行政机关来完成，长期以来，我国政府在国家公共事务中占有主导地位，对于未成年人的监护也是一样，在兰考事件中广大民众首先想到的是政府应该承担什么样的责任。因此，明确政府责任，对于国家监护制度的完善具有举足轻重的作用。
所谓政府主导国家监护，就是要求政府必须充当国家监护制度的组织者和管理者，并充当主要供款人的角色和承担国家监护制度的最终监护责任。从国外成熟的国家监护制度实践来看，国家监护制度几乎无一例外地是政府直接干预行为，参与主体包括有国家立法机关、法院、狭义上的政府。未成年人国家监护属于政府社会保障中的社会福利内容，我国的具体国情与国家监护自身的特殊性决定了政府必须主导国家监护，担负起国家监护中的主导责任。
第一，政府在未成年人国家监护制度中承担主要责任是我国国家政权性质的要求。从我国的政权性质来看，我国的政府是社会主义的人民政府，是为人民服务的政府。我国《宪法》规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”；“中华人民共和国公民在年老、疾病，或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。未成年人在得不到最基本的生存保障时，国家必须提供物质生活和精神生活所必需的福利津贴、福利设施和社会服务。由政府承担未成年人监护责任，是国家政权性质的具体要求与表现。
