回归自治：村民自治的新发展与新问题
时间：2021-06-03 04:01:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕随着新世纪以来农村社会的发展变迁，以行政村为单元实施村民自治的通行做法陷入了日渐明显的困境，表现为行政村规模普遍较大，自治困难；行政村村委会行政色彩浓厚，自治能力弱；行政村层面自治，村民认同感不强，自治效果不佳等。对此，近年来一些地方创新乡村治理机制，作了将村民自治重心下沉的探索和实践，影响较大的有广东清远市的自然村自治模式、湖北秭归县的村落自治模式、广西河池市的屯级党群共治模式、广西贵港市的“一组两会”模式、广西融水县的“五会屯治”模式等五种模式，使村民自治获得了新的发展，对村民自治由制度到实践、由悬空到落地起到了良好的促进作用。但无论是清远模式还是其他四种模式，都引发了一些新问题，需要引起地方实践部门重视并立即着手解决，以推进这一改革的发展。
〔关键词〕村民自治；重心下沉；新发展；新问题
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0062-07
1980年代初以来，我国农村实行村民自治制度。这项管理制度的实施，对于农村基层民主政治的发展起到了重要的推动作用。然而进入新世纪以来，村民自治在实践中遭遇到了诸多困难和问题，一度被有的学者宣告“自治已死”。但实践中的困境同样要被实践所解决。最近几年，一些地方通过制度创新，在村委会以下出现了各种村民自治形式，使村民自治再次焕发出生机和活力。那么，这一转变过程为何发生以及如何发生？对村民自治的发展走向会带来怎样的影响？这些问题的解答对于深化对村民自治的认识具有重要意义。
一、新世纪以来村民自治的实践困境
在我国漫长的传统社会中，对乡村社会的治理，长期以来实行“皇权不下县、县下皆自治”的治理方式，广大农村实行以“自治”为特征的治理。但进入20世纪后，随着现代国家政权建设的开展，国家权力日益深入整合乡村社会，农村的传统内部自治就逐渐转化为外部性治理且“他治”特征日益突出。尤其是人民公社制度的实施，更是以其半军事化的组织管理方式彻底摧毁了农村的自治空间，这种局面直到1980年代初人民公社制度的解体才得以改变。人民公社制度的解体，使生产队长变得有名无实，农村中出现了权力真空，公共事务缺乏有效管理，社会秩序出现了混乱。为了克服“村事无人管”的局面，广西宜州市合寨村农民创造了“村民委员会”这一新型组织对农村实行自我管理。村委会的成立及其在解决社会治安、举办公益事务等方面的有力作用，得到了国家权力机关的认可而写入了1982年新修改的《中华人民共和国宪法》1982年宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。，从而在国家根本法层面对村民自治性质的组织——村民委员会进行了规定。
但对于1982年宪法规定的“按居住地设村委会”这一前置条件则在不同时期有不同的标准。1987年我国颁布实施的《村民委员会组织法（试行）》第7条第二款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会”。按照这一规定，村委会是以自然村为基础设置的。之所以这样规定，用时任全国人大委员长彭真的话说，是“要照顾到开会方便，容易联系，有事群众能看得见、管得了。”〔1〕但实践中，从尊重历史和稳定农村基层组织的考虑出发，大多数村委会是设立在生产大队（即原行政村）的。1998年正式颁布实施《村民委员会组织法》时，将上述第7条第二款的规定删除了，只保留了第一款即“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立”的规定。而2010年《村民委员会组织法》修订时，又在该款后增加了“有利于经济发展和社会管理的原则设立”的规定。而事实上村委会的设立更多的是从后增加的这一原则考虑的。为此，村委会设在行政村就得到了强化并成了一个通行的做法。
从经济发展和社会管理来看，村委会设在行政村，具有减少管理层级、压缩干部职数、减轻农民负担等优势。从多年的经验来看，这种农村治理的基本构架，也是符合我国国情的。然而随着新世纪以来农村社会的发展变迁，其暴露出的治理困境也日渐明显。
（一）行政村规模普遍较大，自治困难。自治属于直接参与行为，对地域和人口范围要求更高。规模过大、人口过多不便于群众自治。〔2〕从现实情况来看，设在行政村基础上的村委会占绝大多数。由于行政村一般下辖若干自然村，地域和人口规模普遍较大。特别是进入21世纪后一些地方推行“合村并组”运动，使行政村的地域和人口规模进一步扩大，有限的几个村委会干部难以对村务实施有效管理。如广东清远市禾湾村所属的赤米行政村，下辖33个自然村，共5712人，只有7名村干部。村支书兼主任感慨，除了完成行政任务，根本难以管理自然村。参见张伟雄：《清远的乡村实验：村民自治化解矛盾》，http：//news.southcn.com/d/2014-04/15/content_97623332.htm.为此，清远市农村工作委员会办公室主任鲁小鹏曾举例说，“阳山县黎埠镇扶村村，7名村干部要管理71个村民小组8000多人；清新区有一个村面积50多平方公里，村民连谁是村干部都不知道，如何自治？”〔3〕
（二）行政村村委会行政色彩浓厚，自治能力弱。从性质上说，村委会是一个群众性自治组织。但事实上，村委会自成立以来，便承担了大量的行政职能。据不完全统计，村委会须承担的法定行政性事务多达40余项，从而成为“第六微型政府”。并且，在压力型体制下，村委会的行政职能往往被推到极致，自治职能遭到严重削弱。村民小组一级，更是长期处于失管状态。甚至地方官员也承认“村委会出现了明显的附属化和行政化倾向。”〔4〕即便在国家废除了农业税费后，村委会仍需承担民政、社保、计生及土地管理等行政职能，少数几个村委会干部难以有时间和精力用于料理村民自治事宜，导致村委会自治功能被淡化，村民自治被“悬空”和“虚化”，村民自治难以向广度、深度推进。 〔5〕
（三）行政村层面自治，村民认同感不强，自治效果不佳。马克思主义认为，人们所从事的一切活动都同他们的利益有关。对于村民参与村庄治理而言，其动力大小也在于与村庄的利益联系及其认同感的强弱程度。在农民群众素质不高，认识水平不够的现实条件下，村民参与自治的积极性就更取决于与村庄的利益联系程度。然而在行政村层面实施自治，由于行政村之下往往包含若干个自然村，各自然村之间在土地、村务、利益、文化、社会心理等方面都相对分割、相对独立，各自然村间的“你们村”、“我们村”的村域认知，实际上有着排他性。这种排他性，使得村民对行政村范围内的乡村公共事务认同度、关注度低。其结果不仅使得村民对村委会层面的自治事项参与意识不强、参与的积极性不高〔6〕，从而影响了村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实效，而且由于各自然村的利益不尽相同，关切点也不尽一致，在利益竞争时便容易发生矛盾。如面对一笔扶贫资金，有的自然村希望用于修路，有的自然村希望用于建桥，有的自然村则希望用于修建饮水工程，结果就有可能使项目落不了地。
