国际非政府组织监管的特殊性研究
时间：2021-05-29 12:04:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
基金项目： 本文系2009年度云南省哲学社会科学规划课题《云南省非政府组织监管的政府责任研究》（项目编号：QN2009005）；2010年度教育部人文社科研究青年项目《国际非政府组织监管制度重构研究》阶段性成果（项目编号：10YJC810004）。
作者简介： 陈姝娅（1982—），回族，女，云南昆明人，云南民族大学哲学与政治学学院讲师。
［摘 要］ 国际非政府组织作为介于主权国家、政府间国际组织之间的第三方行为体，其宽广的网络、灵活的方式、非政治性的背景使得其在提供公共问题处理机制方面显得得心应手。国际非政府组织在中国的活动，一方面有效的弥补了由于我国政府财政实力有限导致的在资源配置和公共物品供给方面力量不足的状况，帮助解决了中国在经济、政治、社会发展过程中的部分问题，客观上有利于民生工程的推进；另一方面，由于我们在面对境外非政府组织大量涌入中国，现行的公共管理体制中没有实际经验可供参考的时候，显得对国际非政府组织的监管犹豫不决，缺乏合理有效地政策依据，造成工作的延迟和双方不必要的误解。要想彻底改变这一状况，我们必须从研究国际非政府组织监管的特殊性入手，了解、把握国际非政府组织的运作模式和行动规则，将其同我国建设社会主义和谐社会目标相统一，达到合理设计监管制度的目的。
［关键词］ 国际非政府组织；监管；特殊性
［中图分类号］ D51［文献标识码］ A
［文章编号］ 1671-5918（2011）05-0097-02
doi：10.3969/j.iss.1671-5918.2011.05-049［本刊网址］ http：//
非政府组织作为一种具有普遍性的政治、经济和社会现象，其发展、壮大成为政府和市场之外的，不可或缺的推动全球政治、经济、文化发展的“第三方力量”，越来越多的国际非政府组织或间接、或直接参与日益复杂的社会管理和“全球治理”，其迅速延展的参与范围、立意新颖的参与角度、前所未见的参与模式，在世界范围内掀起了一场有关公共行政的革命风暴，中国也不例外。随着中国改革开放政策在社会管理各个角度的深入发展，一方面加强了中国同世界各国在经济、政治、文化等领域的沟通和交流，另一方面为国际非政府组织接触、参与、融入中国社会各个层面的管理和服务提供了机会。国际非政府组织参与中国的社会服务和公共物品的提供给中国的行政管理工作带来不小的影响，这些影响既有正面的，亦有负面消极的。面对数量与日俱增、影响不断扩大的国际非政府组织在中国的存在，如何有利、有据、有节地对其进行监督管理，一方面保护、鼓励、支持其在华的开展正常的业务，一方面引导、监督、控制其在华活动行为，使得其行为目的符合我国经济、社会建设的基本宗旨，成为当前我们在制定有关国际非政府组织监管政策的首要考量目标。要理清这一问题的思路首先要对国际非政府组织的特殊性有清醒的认识，国际非政府组织不同于国内的基金会、非营利性机构、民办非企业单位、慈善组织，其涵盖的领域更加广泛，覆盖的人群、参与的范围、资金的来源都更加的多元和复杂。
首先，国际非政府组织发起、募集、成立的海外特性，使得对国际非政府组织监管具有涉外性质。大多数进入中国的国际非政府组织无论是全球性和还是区域性的，其发起、募集和成立均不在中国境内，其组建的宗旨、构成、方式均与其所在国对非政府组织的管理目标和规则相一致。大多数国际非政府组织发起、募集、成立集中在西方发达国家，而这些国家由于法制环境的较为完善，对非政府组织的管理有独特的见解，国家政府将自己的意图通过政策制定添加到非政府组织管理体制之中。因而，我们在对这一部分国际非政府组织进行监管的时候不仅要遵循一般意义上国内民间组织管理的原则，还要考虑对方国家的社会组织管理模式，充分遵守外事工作的准则，审慎处理国家主权的深入程度与INGO有效发挥在相关专业领域积极作用之间的关系，达到两者的微妙均衡。
鉴于此，我们在进行国际非政府组织监管制度设计的时候需要首先考虑其涉外的特殊情况，将其管理同国内的非营利性组织管理区别开来，对其制度设计强调法律法规的特别规约，给予其“国民地位”的同时，考虑其跨国性质，在管理方式、沟通手段、合作平台等方面给予“特殊待遇”。具体体现在：在法制建设方面，应该推动立法程序，建立一项针对国际非政府组织管理的专门法，从法律层面体现境外非政府组织管理的重要性。大多数欧美国家，都通过国家大法的规约，对非政府组织进行法制管理。例如：德国的民族间组织的法律制度框架就非常完备，其以德国基本法为基础，民法总则中有关社团法人的规定为基本规则，联邦社团法的专门规定为补充，形成一套完善和系统的民间组织法治管理体系。对于非政府组织登记在民法典第一部分中规定，以非营利性为目的的社团，必须到社团所在地辖区的区法院进行登记。对于境外非政府组织的立法，除考虑对一般非营利性组织行为的规约之外，还必须考虑有关国际法精神、国际贸易管制规程等方面的因素。这样做的目的是使得我们在工作中一方面充分贯彻维护国家利益、维护民族尊严、维护社会稳定的宗旨，另一方面遵循我国“维护世界和平、促进共同发展”的外交政策宗旨，考虑国际影响、国家形象以及同世界人民的友谊，多角度、适当灵活的处理境外非政府组织的管理问题。
其次，国际非政府组织发起、募集、成立的政府关联，使得对国际非政府组织监管具有政治特性。部分国际非政府组织由于其组建过程中的资源供给和依靠力量的特殊性使得其与所在国政府关系密切。例如澳大利亚海外服务局就是一个介于政府与非政府组织之间的社会组织，其主要的资金来源于澳大利亚国际发展署，该机构是澳大利亚外交外贸部下设的一个独立机构，其职责为负责澳大利亚政府对外援助计划，这就使得澳大利亚海外服务局在选择投入国家和项目时候加入了政府意识。此外，美国等国历来重视利用非政府组织在他国发挥作用，公开支持从事国际活动的非政府组织，提出“变革外交”，实现在全球推行美国式价值观及民主的目的，使得国际非政府组织的活动具有极其强烈的国际政治特性。2005年5月18日，布什总统在美国国际共和研究所举办的年度“自由奖”颁奖仪式时举例说，为了阿富汗和伊拉克推进民主，美国几乎耗费了3000亿美元；相反策划乌克兰等国的“颜色革命”，美国仅花费了46亿美元。这些资金大多被美国政府投入各类基金会用以支持乌克兰等国的反政府势力实现政权更迭，其中就包括欧亚基金会、福特基金会以及自由论坛等几个较大的国际非政府组织。从这一点看来，美国等西方国家利用非政府组织通过提供资金资助、培训目标国人员以及设立该组织分部等手段，在别国推行西方民主、人权等意识形态，搞分化西化，以最终达到促进目标国和地区政治变化的目的，这种手段比起赤裸裸的军事打击来，方式更为隐蔽、成本更为低廉、效果更为明显、影响更为深远，目标国往往在没有任何防范和察觉的状况之下，近乎等同于“自然”的状态被颠覆。
鉴于此，我们在进行国际非政府组织监管制度设计的时候要充分考虑政治防范的目的，对国际非政府组织进入中国之初的准入领域、活动范围等方面进行总体规划，在登记、年检、评估等环节重点把关，对其资金流向、人员构成、活动情况等数据归类分析，把握其活动的总体情况，审视其活动是否符合我国法律法规的相关规定，不允许存在其利用慈善、扶贫等手段以实现政治目的的情况。为此，我们在进行国际非政府组织监管制度设计的时候要重点考虑建立官方评价服务系统，每年由官方发布权威的统计数据，对境外非政府组织一年来的活动状况进行全面的总结和评价，并以此作为审核其在华活动资质的依据，这里需要注意的是评价体系的设计要科学、精确，既要考虑硬性指标也要考虑软性指标。根据其活动状况，在充分考量同国家政策指向、民生问题、社区关系、与群众关系的基础上，给予一定的信任度评级，对于评价为不信任的境外非政府组织采取劝说离境的方式，取消其在华活动资格；对于评价级别为一般的非政府组织采取照会制度，由联络官约谈相关负责人，并对一些问题进行沟通、协调；对于评价级别为信任的境外非政府组织，给予办理继续在华活动的准许登记；对于评价级别为十分信任的境外非政府组织给予官方表扬，双方可以签订免检备忘录。这样做的使得我们在全面了解国际非政府组织在华活动情况的基础上，既体现了服务的指导性和预见性，也防止了西方国家利用隐蔽性的经济、文化渗透推行其价值观，破坏我国社会政治的稳定。
最后，国际非政府组织发起、募集、成立时对雇员多元化要求，使得国际非政府组织的管理人员需要具备专业化素养。境外非政府组织的管理人员除了需要具备一定的国内非营利性组织管理背景之外，还需要具备一定的外事工作经验，这是同境外非政府组织管理的涉外性紧密联系在一起的，我们需要既懂得国内非营利性机构工作规程、又熟悉境外非政府组织运行程序的人员进行管理工作，以便更好地同境外非政府组织协同工作、开展服务。目前国内的实际情况是我国公共管理领域的专业研究起步较晚，这一状况限制了我国对于公共管理人员专业化培养的进程，使得同时具备这两个条件的专业人员少之又少，特别在地方管理部门中这类人员基本上就是空缺。因而对这部分人员的培养成为制约我国境外非政府组织工作水平提高的一个非常重要的因素。鉴于此，我们在进行国际非政府组织监管制度设计的时候要充分考虑相关专业人才的培养，结合公共管理学科的发展规划，在公共管理学科培养目标体系之中专门设定非政府组织管理研究方向，并在国内重点大学中采用订单化的培养模式对学生进行有针对性的培养，重点解决国际非政府组织专业管理人员匮乏的困难，相关管理部门的人员配置也要优先使用高校培养出来的专业人员。
综上所述，加强对国际非政府组织管理特殊性的研究，一方面可以帮助相关管理部门了解、熟悉国际通行惯例，将国内民间组织管理同国际非政府组织管理区别开来，将营利部门的管理（如跨国公司）同非营利部门的管理（如境外基金会组织）区别开来，实现管理的针对性和专业化，以提高政府管理的效率和效益，通过借鉴和汲取经验推动中国民间组织的更快更好发展。另一方面可以促使相关管理部门监督、控制国际非政府组织在华活动，因势利导、有效监管，使得其活动符合我国建设中国特色的社会主义目标，加大国际非政府组织在涉及民生工程领域的贡献率，有效弥补我国政府在社会服务和公共物品供给方面的不足，促进社会主义和谐社会建设。
参考文献：
［1］金彪．外国非政府组织在中国活动的影响［J］．云南社会科学，2008（4）．
［2］中国现代国际关系研究院课题组．外国非政府组织概况［M］．北京：时事出版社，2010．
