国内行政主体理论的创立及其变迁
时间：2021-04-02 08:03:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：国内行政主体理论的变迁可分为初创期、发展期、成熟期和转型期4个阶段。国外行政主体理论的引入在前3个阶段为国内行政主体理论的创立和发展起到了重要作用。然而国内行政主体理论从一开始就与国外行政主体理论存在较大背离，因而它虽然在我国行政法学中占有重要地位，但随着社会变迁和理论发展，其固有的内在缺陷也逐渐被发现，并由此步入了转型期。
关键词：行政主体：行政机构；行政主体理论
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2008)06-0786-05
新中国成立后的30多年间，前苏联的行政法学提领着我国的行政组织研究，其中对前苏联国家管理组织的白描式论述强烈影响了我国的同类研究。例如，1983年出版的《行政法概要》只简单提及国家行政机关的概念，并把其界定为宪法和法律规定的中央行政机关和地方各级行政机关。此后十几年间，此类观点成了主流的“国家行政机关”说。这种学说就行政机关论行政机关，无法解释以下三个问题：一是在行政法上具有管理者地位的并不限于行政机关；二是笼统地提及行政机关而难以区分其行政主体与民事主体的双重地位；三是即使行政机关也并非全都具有法律意义。尽管如此，行政机关或行政组织的提法还是被延续下来，直到20世纪90年代中后期才被行政主体理论完全覆盖。本文的内容包括两个方面：一是陈述关于国外行政主体理论的译介；二是描述国内学者创论的行政主体理论二三十年来的变迁。经过梳理国内行政主体理论在初创、发展、成熟和转型期的代表观点，并总结同期所译介的国外行政主体理论的主要成果，不仅可以勾勒国内行政主体理论的变迁过程，还可以了解国外行政主体理论的译介及其潜在影响。更有意义的是，随着译介而来的国外行政主体理论越来越详尽，学者们开始结合中国国情反思、重构国内行政主体理论。此种现象显示了我国行政法学研究的主流律动，即从模仿、借鉴外国的法学理论，逐渐走向中国特色行政法学理论的创建之路。
一、初创期
在国内最早提出“行政主体”一词的应当是王名扬先生，他在1988年1月出版的《法国行政法》中明确写道：“行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”行政主体作为一个权利义务主体，只能是公法人。法国在法律上创设这个概念是为了统一公务员的行为、承担公务员的行为产生的权利和义务，从而达到行政的相互统一、协调一致，所以行政主体作为使行政活动具有统一性和连续性的法律技术，是行政组织的法律理论基础。《政治学研究》1988年第1期也发表了一篇名为《略论行政主体的一元性》的文章，提出，“行政主体，即国家行政权力的承担者和实施者，通常是指国家行政机关。”虽然此“行政主体”与王先生所说的同名，但所指存在根本差异，这个用语称不上是一个法学概念。同年出版的译著《日本行政法》内再次出现行政主体这一概念，日本的行政主体既是行政权的归属者，也是法律上权利义务的归属主体，包括国家、公共团体、行政法人三大类。这两本著作出版后，外国的行政主体理论随之为国内学界所熟悉，“行政主体”自然也就成为取代行政机关概念的首选对象。张焕光、胡建淼两位先生于1989年出版的《行政法学原理》明确指出：“从行政法原理上说，在具体行政法律关系中，处于管理一方的主体称为‘行政主体’，处于被管理一方的主体称为‘(行政)相对人’。国家行政管理具体表现为行政主体对相对人的管理……行政主体与相对人这种身份划分不是绝对的、一成不变的；在该行政法律关系中属于行政主体的组织，在另一种关系中可能是相对人。”从现有文献来看，这是新中国成立后最早关于“国产”行政主体的论述。此处的“行政主体”与前述法国和日本的“行政主体”虽然名称相同，但它所指主体的范围限于行政机关和被授权的公共事业单位，仅相当于法国和日本行政法学著作中所提的行政机关等行政主体的执行组织。
1990年5月再添译介国外行政主体理论的著作，张正钊先生在其《外国行政法概论》中简要论及：日本行政法上讲的行政主体，是指行政法上权利与义务的归属者，国家、地方公共团体等是典型的行政主体。在这样的理论环境中，同年8月国内又出版了一本论述行政主体理论的新著：《行政法总论》，该书与前述《行政法学原理》相比，内容更加丰富，尤其书中对行政主体定义和特征的界定相当全面。该书著者认为，行政主体是指具有行政权能，能够独立地承担自己行为的后果，并以自己的名义实际从事行政管理活动的组织。这一定义包含了行政主体的以下几个特征：第一，行政主体是一种组织性实体，而不是个人；第二，行政主体是行使国家行政权的组织；第三，行政主体是能以自己的名义实施行政管理，并实际从事行政管理活动的组织；第四，行政主体是能够以自己的名义承担其行为所产生的权利、义务和责任的组织。
二、发展期
前述两本国内行政法学著作已经提出了中国特色行政主体理论的基本要点，行政主体理论的影响越来越大。同时，国外行政主体理论继续被译介过来，国内学者著书立说论述行政主体理论的也逐渐增多。1990年12月又出版了日本学者西冈等著的《现代行政法概论》，该书重现了日本学界对行政主体理论的共识，并强调行政主体是一个抽象的人格体，公务员仅相当于其手脚，其行为法律效果直接统一归属于国家或地方团体这样的行政主体；国家的行政机关也只是国家作为行政主体为了处理自己事务而设置的行政组织。在这样的理论环境下，1991年5月出版的《中国行政法通论》从法律的角度把“行政主体”界定为享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事活动，并因此而承担实施行政活动产生的责任的组织。除了这个代表性的定义外，该书还认为行政主体概念的存在是依法行政的要求、确定行政行为效力的需要、确定行政诉讼被告的需要，以及保持行政活动连续性、统一性的保证。这些观点补充了以前理论的空白。
尽管此时期在中国期刊网上查不到有文章论及行政主体，但是译介、接受及发展行政主体理论的著作还是把行政主体理论推到了一个新的阶段。1991年9月出版的、张尚鷟先生编著的《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》把“行政主体”作为一级标题进行了专门的集中总结、分析、比较与评价。通过该书可以看到，在与“国家行政机关”说、以及与行政人说、行政法人说的概念论争中，行政主体理论取得了优胜地位，“行政法学研究中，多数人选择了行政主体这一概念来表述行政机关在行政法上的地位。”“行政机关的概念并不能反映它本身在行政法中的特定身份，这种观点为多数人所接受。于是，行政主体概念也逐渐在行政法学的领域中得到确认。”这本书的出版及其前述结论标志着行政主体理论的发
