欧盟共同外交与安全政策的政策工具及政策产出分析
时间：2021-02-26 00:01:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
北京师范大学政府管理学院国际关系研究所。通信作者及地址：卢晨阳，北京市海淀区新街口外大街19号北京师范大学政府管理学院； 邮编：100875；Email：luchy@vip.sina.com
摘 要 1993年，随着《马斯特里赫特条约》的正式生效和欧盟的诞生，欧盟共同外交与安全政策也宣告诞生。该政策包括了广泛的政策目标，而要实现这些政策目标则要辅之以有效的政策工具。2009年《里斯本条约》之前，共同外交与安全政策的核心政策工具是共同立场和联合行动，2009年之后该政策的主要政策工具是决定。本文统计了2000—2009年该政策产出的共同立场、联合行动和决定的数量和地域分布，还统计了《里斯本条约》后2010—2012年新的综合性的政策工具决定的数量和地区分布。在精确的数据统计的基础上，本文对共同外交与安全政策的政策产出进行了定量和定性的分析。这一分析有助于我们细致、全面地了解共同外交与安全政策的具体实践。
关键词 欧盟共同外交与安全政策 政策工具 共同立场 联合行动
欧洲是资本主义的发源地和现代民族国家的诞生地。近几百年来，西欧大国一直是国际政治、经济和权力舞台上的核心角色。民族国家间的权力角逐也使欧洲成为人类历史上仅有的两次世界大战的发源地。第二次世界大战的结束宣告了欧洲世界中心地位的丧失。但二战对欧洲国家来说既是巨大的灾难，又是巨大的契机。二战后，欧洲国家痛定思痛，决心抛弃战争的恩怨，走共同发展的一体化之路。从1952年《欧洲煤钢共同体条约》的正式生效到现在，欧洲一体化已经走过了60多年的历程。欧洲一体化是以经济一体化开始的，但从其发端起就有明确的政治目标，欧洲走了一条“先经济、后政治”的发展道路。随着经济一体化的推进，政治一体化也提上了议事日程。二战后，欧洲曾产生过雄心勃勃的政治、外交和防务合作的计划和初步实践，但都以失败告终。但是，欧洲各国推动政治一体化的努力从来没有放弃过。1970年，欧共体6国通过了“卢森堡报告”，该报告被认为是“欧洲政治合作的创始性文件”，宣告了“欧洲政治合作”（EPC）机制的确立，这是欧共体国家在外交和安全领域的第一个合作机制。1986年通过的《单一欧洲法令》第一次对欧洲政治合作给予了法律上的支持。1993年11月，旨在建立欧洲联盟的《马斯特里赫特约》（简称《马约》）对原有的“欧洲政治合作”机制进行了扩展、强化和提升，并最终建立了“共同外交与安全政策”（Common Foreign and Security Policy，简称CFSP）。1997年10月，《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）对有关共同外交与安全政策的条款进行了修改。后来，《尼斯条约》又进行了大的机制修订。2009年，随着《里斯本条约》的生效，共同外交与安全政策迈上了新的台阶。如今，经过20年的发展，共同外交与安全政策取得了很大进展。欧盟的共同外交与安全政策的成就，有赖于该政策设定了明确的目标，并辅之以切实有效的政策工具来实现这些目标。从1994年到2009年，共同外交与安全政策的政策工具主要包括五种，其中比较核心的是共同立场（common position）和联合行动（joint action）。2009年《里斯本条约》之后，共同外交与安全政策将几种政策工具合并并简化为一般指导原则（general guidelines）和决定（decision）。本文的主要内容旨在对欧盟共同外交与安全政策的政策工具和政策产出（政策工具的应用）进行定量和定性的分析，从而丰富对欧盟共同外交与安全政策的实践的认识。
一、 欧盟共同外交与安全政策的政策目标
欧盟共同外交与安全政策的政策工具是实现其政策目标的重要手段。1993年生效的《马约》的前言宣布，成员国“决心实施一项共同的外交与安全政策”，《马约》还在第J.1条中进一步列举了共同外交与安全政策的五项具体目标，之后的《阿约》又做了适当补充。概括起来，这些目标包括：第一，捍卫联盟的共同价值、根本利益、独立和完整。第二，通过各种方式加强联盟的安全。第三，按照《联合国宪章》和《赫尔辛基最后文件》的原则和《巴黎宪章》的目标保卫和平，加强国际安全。第四，促进国际合作。这主要包含两方面具体的内容。一是发展合作，即欧盟对发展中国家的发展提供协助；第二个方面则是指“与所有国家发展友好关系”。第五，发展和巩固民主、法制、尊重人权和基本自由。
可以看出来，《马约》对欧盟共同外交与安全政策范围的界定有以下几个特点：其一是非常全面和宽泛，目标一和目标二主要是欧盟在国际上所要维护的自身利益，目标三、目标四和目标五是欧盟共同外交与安全政策要促进的国际利益。具体而言，这些目标不仅涉及外交、安全与防务领域，还囊括了保障人权、基本自由和巩固民主等。“也就是说，《马约》的条款事实上将欧盟外交、安全与防务政策几乎所有的领域都无所不包地纳入了共同外交与安全政策的范围。”陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化——不可能的使命？》，时事出版社2003年版，第189页。通过目标四可以看出，共同外交与安全政策的范围甚至还不排斥对外经济政策，《欧洲联盟条约》也允许在共同外交与安全政策的框架下实施某些对外经济政策。第二是模糊性和不易操作性。比如对目标四的“促进国际合作”并没有详细的界定，只能通过欧盟条约的有关规定和欧盟理事会的有关决定来推理和分析。而促进人权、民主、法治等目标绝对不是仅仅靠共同外交与安全政策就可以实现的，这些模糊和宽泛的目标的实现必须要调动更为广泛的资源和手段。第三是超前性。《马约》囊括了“涉及外交与安全政策的所有方面”（第J.1条）和所有“可能的范围”，这使得它天然地具有超前性，“其确切范围和内容是不断变化的，总体而言，将随着成员国能够达成一致的对外政策领域的增加而可能不断扩展”。房乐宪：《欧盟共同外交与安全政策及其运作》，载林甦张茂明、罗天虹主编《欧盟共同外交与安全政策与中国-欧盟关系》，法律出版社2002年版，第49页。后来的《阿约》、《尼斯条约》对这些领域的规定修改不大。
