【论政府决策科学合理的核心标准】公共决策的核心

　　摘要：明确政府决策科学合理的核心标准，对于政府科学有效地开展工作具有重大的指导意义。由于公共利益是所有行政活动的理由和界限所在，故政府在追求决策科学合理的过程中，首先要明确理解何谓公共利益，妥善处理好四种利益关系的原则要求。在此基础上，进一步明确妥善权衡多方利益需求才是实现政府决策科学合理的出发点和归宿点，其间的关键就是要妥善处理好公平、效率和稳定三者之间的相互关系。
　　关键词：政府决策；科学合理；标准
　　中图分类号：D63　文献标识码：　A
　　文章编号：1004－0544(2011)11－0031－04
　　
　　按照贯彻科学发展观的要求，并且比照用“科学”这一语汇来界定新时期发展观的提法，可以说追求政府决策的科学合理是政府的神圣职责。并且由于在公共行政行为的三个基本环节――决策、执行和监督之中，决策处于首要的地位，决策的成效直接决定着公共行政的目标能否得以顺利实现。因此，明确政府如何决策才能做到决策科学合理，进而明确政府决策科学合理的核心标准，对于政府科学有效地开展工作具有重大的指导意义。
　　一、公共利益的内涵
　　一般认为，科学合理的决策包括四个标准，即决策目标合理、决策方案可行、推行决策的代价最小和实施决策后所产生的副作用最小。在此基础上，还必须明确政府决策的特点就是追求公共利益的实现和增进，但又不能简单局限于此，因为实际上，公共利益是多元和多层次的，在有限的时空环境里，此公共利益与彼公共利益的实现经常就会发生冲突，比如跨区域的公共交通路网建设与耕地及其它自然资源的国家保护之间常发生冲突。此外，公共利益与私人利益也经常会发生冲突，此时如果只讲公共利益的实现而不顾私人利益的合理保护就不合乎公正的法理。因此，妥善权衡多方利益需求才是实现政府决策科学合理的出发点和归宿点。这也就是政府决策的核心标准，其它标准如信息原则、预测原则、客观原则、法制原则、系统原则、时效原则、择优原则、民主原则、外脑原则、动态原则，决策分析方法如确定性与不确定性、定性与定量、宏观与微观、现实与未来的结合，实际上都离不开对这个核心标准的评判。
　　那么，怎样做到妥善权衡多方利益需求呢?要解决这个重大问题，首先必须完整准确地理解何谓公共利益。“公共利益是所有行政活动的理由和界限所在”，如果不对公共利益作出一个完整准确的界定，那么，怎样理解政府决策科学合理就必将大有疑问。总体看来，公共利益虽因其抽象和宏大而很难下一个严格完备的定义，但如果将复杂问题简单化，可以认为公共利益就是有关社会公众的利益。这个概念的落脚点是“利益”一词。那么何谓利益呢?王浦劬教授基于利益的角度建构政治学体系，他在解读马克思和恩格斯对利益的认识的基础上，认为“所谓利益，就是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。”又由于人们总是在一定的文化环境里论及利益以及利益的实现，故理解利益的含义又不可不了解文化的基本内涵。一般而言，文化即是人化，广义的文化包括制度文化、物质文化和观念文化，狭义的文化仅指观念文化。因此，综合以上利益和文化的定义，因此可以进一步地讲，所谓公共利益就是社会公众从一定社会文化所认同的公平公正原则出发，为维护和谐稳定的社会生活，发展和增进社会共同体的整体利益而对社会良制、公共产品和社会文化的多方需求。
　　学术的解读与定义之外，在政府管理实践中也常讲到公共利益，但以往一直欠缺一个官方的权威说法，在2011年1月21日由国务院公布并实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，首次立法界定公共利益，该法第八条通过列举的方式指出以下情形下可以认定为公共利益：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业等方面的需要。此外，该法还同时确定政府的管理必须兼顾维护公共利益和保护公民合法私益。这是中国法治建设的进步，也有利于我们更为完整地理解公共利益。
　　为了更为全面的理解公共利益的内涵，在此还须简要阐释公共利益的特征。一般而言，公共利益的特征蕴含着公共经济学中所指的公共物品的特征，即公共利益具有运营上的非营利性、享有上的非排他性和非竞争性。除此之外，结合政府决策的特点，公共利益还具有以下特征。
　　第一，主体的广泛性。公共利益是相对私人利益而言的，其享有主体是大多数的、不确定的受益人。故此，非经法定程序和法定规则，政府、其他组织和个人都不得剥夺或随意删减个体享有公共产品的权益和质量。
　　第二，内容的客观性、多样性、层次性和不确定性。这是指公共利益是独立于个人利益之外的客观存在的利益；公众生活需求的多样性决定了公共利益的多样性；公共利益因共同体的大小不同而分成不同的层级；公共利益的具体所指是有弹性的，其内容是随着社会的发展而发展。
　　第三，公共利益与政府关系的特殊性。公共利益的实现主要靠政府的积极作为，但政府并不是维护、增进和分配公共利益的唯一主体，依照现代公共管理理论，非政府组织(NGO)与公民参与同样能维护和增进公共利益。与此同时，政府在维护公共利益的过程中。自身也有利益享有和追求的权利，这就要求政府决策者在制度设计和执行上，妥善处理好政府公共性与自利性之间的关系，防范政府(主要是政府中制定和执行该项公共政策的公务员)由追求正当自利滑向抛弃公共的立场追求极端私利以及某个特定社会阶层利益的危险。
　　第四，公共利益具有优先保障性。现代民主社会强调保障人权，并进而承认个人在某种程度上拥有以权利对抗权力的自由，但尽管如此，总体上讲，公共利益的实现还是应该具有优先保障性。只不过需要注意的是，这种优先保障性不是绝对无条件的，不是说优先保障实现公共利益就无需考虑个人利益的实现和增进。
　　第五，“公共利益决策的相关性。由于公共利益不仅有利于某个人，而且有利于与它相关的许多人，相反，公共利益受到损害时，同一社群的所有人也都受到损害。因此，它不仅需要某些成员的保护，而且还需要其他成员的捍卫。当涉及到公共利益时，不应该由某几个人说了算，也不应由哪个部门、哪个组织单独决定，而是应该尽量让与此有关的人都参与决策，让所有与此相关的社群其他人都发表自己的意见。”
　　二、政府决策中的利益权衡
　　可以说，政府在实行公共决策时只有先完整理解公共利益的内涵与特征之后，才谈得上如何妥善处理好多重利益关系，由此决策的科学合理才可能得以实现。
　　第一，公共利益与私人利益之间的关系。要实现政府决策科学合理，决策者首先是要妥善处理好优先保障公共利益实现与保护公民、法人及其他社会组织合法权益之间的关系。这里关键是要明确公共利益优先保障的基本条件在哪里，或者说在何种情况下公民、法人及其他社会组织拥有以私益对抗公益的权利与自由。一般说来，公 共利益的优先保障根本上要求公益的维护、增进和分配与对私益的侵扰、损害、牺牲应当符合行政法的帝王条款――比例行政原则，即所取得的公益应大于所放弃的私益。这里必须要强调的是，社会中的少数群体或个人所放弃的私益只能是非基本权益方面，更为确切和具体地说，是无关其保障基本生存的那些利益，是可以通过物质补偿来基本或完全弥补损失的那些利益，而有关公民人身安全的权益及其他危及公民基本生存的利益则天然地不可剥夺和减损。
　　第二，不同公共利益之间的横向关系。公共利益因其内容和层次的不同而有多种区分，决策者在实际决策中经常要考虑在同一时空环境里满足不同公共利益实现的需求，而在有限的时空环境里，各种社会资源是有限的，而且不同公共利益所强调的侧重点也不同，这样，在同一公共决策方案中不同公共利益之间就会出现冲突。面对这种决策目标冲突，“政策选择的首要价值标准在于兼顾与兼得，其次在于判定轻重缓急”。因为决策科学合理就意味着决策公正，而公正内含着全面和均衡的意思，并且各种公共利益都是公众不同方面生活所必需的，所以科学合理决策必需要求决策者兼顾各种公共利益的实现。与此同时，出于突出重点、解决主要问题的考虑，决策又必需有所侧重，判断侧重的依据就在于在保障民生的前提条件下，再从系统、整体、发展的观点出发，根据比例行政原则最终作出不同公共利益实现的优先顺序。
　　第三，不同公共利益之间的纵向关系。这是指要妥善处理好当前公共利益与长远公共利益之间的关系。在此，一般认为处理二者的关系应该是当前公共利益服从、服务于长远公共利益，这种观点从简明扼要的角度讲是成立的。但如果更为全面和细致地讲，则要对二者的关系作更多的分析。比如合理使用矿产资源、保护生态环境是实现社会可持续发展的根本要求，是全局意义上的长远的公共利益，与其相对而言，发展地方经济、改善民众生活则可视为是当前利益。如果在这个问题上只注重保护资源、环境而忽略发展经济的重要性，忽略当代人所应享有的改善自身生活的权利和自由，则欠缺当前利益满足的长远利益保护能在多大意义上具有可行性和持久性就会是个疑问。所以当政府在处理当前公共利益与长远公共利益之间关系的时候，还是得在兼顾基础上再考虑孰轻孰重，切不可将当前公共利益服从、服务于长远公共利益绝对化。
　　第四，公共利益的目标性与手段性之间的关系。这实际上涉及到如何处理政府决策中实质公正与程序公正的关系，合理的要求应该是坚持实质公正与程序公正的统一。具体地讲，在政府决策中决策者既要坚持决策目标的科学合理，也要使所采取的实现决策目标的手段合理适当。如果因为所追求的目标合理，就忽略采用适当的实现目标的手段，这是不行的。因为很明显，手段不当(比如过于简单和粗暴)将会严重影响决策目标的公信力(哪怕它们原本是公正合理的)，会使所谓好事的推行也变得阻碍重重。总体看来，手段不当虽主要与行政执行有关，但如果在制定公共决策方案时就事先考虑实现公共利益决策目标的可行手段，在决策之时就对采用哪些实现决策目标的手段作基本的明确和规范，则不仅能减少出现行政执行手段不规范的现象，更能在完整意义上实现政府决策的科学合理。
　　三、妥善处理决策中公平、效率和稳定间的关系
　　政府在实行公共决策时只有妥善处理好以上四种利益关系，才能实现政府决策的科学合理。但进一步讲，政府到底是依照什么标准来权衡不同利益关系呢?须知政府的决策标准是多重的，如政府决策既要考虑决策方案的公平性，又要考虑方案推行后能较快地促进工作的开展进度。还要考虑方案推行后社会的稳定和社会公众的心理承受力，由此可以进一步说，妥善权衡多方利益需求才是实现政府决策科学合理的出发点和归宿点，其间的关键就是要妥善处理好公平、效率和稳定三者之间的相互关系。
　　第一，公平与效率的关系。总的看来，公平与效率既存在一定程度的冲突，但在全局和长期看来二者更趋于统一。就二者冲突的一面而言，根本的原因就在于社会资源总体稀缺这一现实状况，为了鼓励社会进步和发展，整个社会在制度设计上就应该使能力强、贡献大的社会成员相应得到较多的社会报赏，这即是说从个体自利(并非就是自私)的天性出发来设计制度以调动社会成员参与社会建设，如此就必然要看重高效。但社会竞争的无数事实都表明，竞争的结果只会使强者愈强弱者愈弱，强者将会支配远远超过其个人和家庭生活所正常需要的社会资源，而如果得不到有效的社会保障和救济，弱者则完全可能陷于几无立锥之地的境地。另一方面，社会是一个整体性的概念，社会的发展不应该只是使少数成员(哪怕他们贡献再大)单独获得高收益。而应是使全体成员特别是社会弱者也能共享社会发展的成就，在这个意义上，公平特别是照顾社会弱者的人道主义公平就要削弱制度设计的效率作用，或者说，就会加重社会强者的负担和责任，使得他的部分劳动成果通过社会管理制度(如税收法规)直接转化为以社会公共利益为代表的政府所有，这样公平就具有了优于效率的意义。如此归结起来，制度设计上调动个体积极性与社会整体平衡发展的需要之间就存在一定的紧张关系，这就使公平与效率之间在直接比较中蕴涵着一定程度的冲突。
　　必须明确的是，尽管公平与效率之间客观上存在着一定的冲突，但这种冲突不是非此即彼的对立冲突，因而我们不能片面强调一方而摈弃另一方。也就是说，如果把公平理解为基本权利和非基本权利都要实现绝对的均等分配，把效率只是理解为现实产出的最大化，都是不合乎情理的。因为公平与效率之间更主要地蕴涵着协调统一关系，二者之间一损俱损、一荣俱荣。就此而言，首先，公平是提高效率的基础。在短期和局部意义上，现实中有很多公平与效率之间的确存在一定的冲突，但长期和整体看来，二者应是趋于统一，保护环境与发展地方经济之间的关系即是实证。在此也可以说，脱离公平指导的效率是片面、畸形的效率，公平才是提高长期效率的坚实基础，即便是在现时看到有违效率的人道主义公平原则和措施(以削强补弱为根本特征)，长期和整体看来亦是有利于提高效率。因为社会实践的事实已经表明，提高和改善弱者地位和权益将使整个社会处于稳定与和谐之中，从而根本上有利于强者维护其总量较大的利益的实现，也就是减轻乃至避免了社会内耗和动荡的发生，这就为持久有序地提高效率提供了制度保障。其次，效率是导向公平的保证。这一方面是说，高效率有利于实现高公平，西方福利经济学的鼻祖庇古就指出较高的社会经济增长效率是有利于实现较高意义上的社会公平。其实不仅限于社会经济领域，社会生活中的其它领域亦遵循同样的法则，比如政府管理部门依法高效行政，就能使正义较快地得到彰现。另一方面，从相反的意义上讲，低效率不仅使公平难以得到顺利实现，甚至从根本上讲，低效率就是不公平。制度上的低效率不利于发挥强者聪明才智，不利于把“蛋糕”做大，因而低效率意义上的公平只会导向实质上有违正义 精神的绝对平均。也正是基于这一理解，才印证了党中央提出的“发展是党执政兴国的第一要务”的深刻合理性。
　　第二，公平与稳定的关系。稳定即是一种秩序，是社会评价的一种重要尺度，相对稳定有序的社会状态为人类生活所必需。德国学者柯武刚、史漫飞认为人类社会存在两种社会秩序，分别为组织秩序或计划秩序与自发秩序或非计划秩序，前者“直接凭借外部权威，它靠指示和指令来建立秩序以实现一个共同目标”，后者“间接地以自发自愿的方式进行，因各种主体都服从共同承认的制度”。由此，可将稳定分为静态、控制型的稳定和动态、认同型的稳定。就维系静态、控制型的稳定而言，只要控制者掌握着对被控制者不可或缺的社会资源，这种稳定(哪怕它根本违背正义精神)就能维系下去，但维护这种稳定的社会成本也必定是高昂的。就维系动态、认同型的稳定而言，当然离不开管理者的管理和引导，但更主要的寄托于全体成员对有利于维护稳定的种种制度的内在认同和自觉遵守，因而比较而言维护这种稳定(以大家认同的正义原则为根基)的社会成本不会太高。现代民主社会所倡导的自然是动态、认同型的稳定。因而我们所要探讨的公平与稳定的关系，准确地说主要是针对公平与动态、认同型稳定(宏观的社会政治稳定方面)的关系而言的。
　　简要地说，公平与稳定的关系表现在两个方面。首先，公平是实现动态、认同型稳定的基础。这是二者关系的核心要点。可以这样说，建立在不公平基础上的社会稳定是不人道的稳定，是刻板僵化的稳定，是维护成本高昂的稳定，因而也是很难持续下去的稳定。只有以公平为根基建立种种社会管理制度和规则，才会因制度代表了社会公众的根本利益，从而赢得公众的自发认同，维护社会的长治久安。这亦即是我们一般所讲的政治合法性的获得。这样社会在一个以正义为政府管理宗旨的政府管理和引导之下，就能保持整个社会基本结构的稳定。其次，动态、认同型稳定能保证公平能较好地得到实现。因为动态、认同型稳定是以公平为根基建立的，所以它的实现也就是公平的彰现。与此同时，在这个基础上，有利于政府及其它社会主体实现程度更高、范围更广的公平。这一点可以说是显见的。因为如果没有稳定这一必要的前提条件，好的社会公平政策就完全可能无法得到顺利贯彻实施，公平政策的积极效应就不能充分展现出来。
　　第三，效率与稳定的关系。简要地说，二者之间的关系可以演化为四个方面的子关系，即高效与高稳定、高效与低稳定、低效与高稳定、低效与低稳定的关系。在此，如果效率不是虚假、急功近利的效率，而是以公平为根基、在公平指导下的效率，稳定也不是静态、控制型的稳定，而是动态、认同型的稳定，那么这四种关系可简要分析如下。其一，高效与高稳定。就高效之于高稳定而言，高效在最初会打破固有的稳定状态，但一般而言，它会促使形成更高层次的稳定。另一方面，高稳定是以社会成员高度认同、高度参与为根本特征，因而一般而言，高稳定并不排斥高效，高稳定会诱导高效的实现。在此，政府决策的理想状态就是使各项社会公共事务领域实现高效与高稳定的互动结合。其二，高效与低稳定。社会发展实践表明，高效会迅速打破低稳定，但如果新的社会认同不能同样迅速地得到确立，高效反而有可能制造出混乱。在此也可以说，社会稳定的程度和状况决定了我们应该实行多高的效率，政府决策(特别是在社会改革上)并不是效率越高越好。所以如果不是事情紧迫，出于稳妥的考虑，政府面对低稳定的现实，在宏观政策制订和发展策略选择上，理性的做法应是逐步地提高效率，最好不要在解决问题伊始就采取过于迅猛的改革策略。其三，低效与高稳定。在高稳定的状态下，低效会非常安全地在“量”和“质”上推进当前稳定状况向前发展，逐步实现质的飞跃。但此处的缺点就在于，高稳定原本可以接受较高的工作效率，低效在积极意义上就迟滞了各项社会公共事务的发展进程。因此，在此情形下，政府可以考虑适当提高政策制订和制度运行的效率。其四，低效与低稳定。在低稳定的基础上，低效是能缓慢地增进当前稳定状况的“量”和“质”，但也有可能是不能根本解决问题。可以说，低效与低稳定是一种最不理想的关系，是政府及社会公众所不希望看到的。如果在社会公共事务领域出现这种情形，政府管理者就必须从根源上反思宏观政策制订和发展策略选择是否符合公平的要求，是否体现事物发展的时代精神。此时，政府管理者就必须明白，在公共行政管理上，制度选择既要承认量变的稳妥性，又要理解和接受关键时候实行质变的紧迫性和必要性。
　　总之，科学合理意味着全面、协调、均衡，所以政府决策科学合理就要求决策者必须在全面考虑多方利益需求，妥善权衡决策中公平、效率和稳定的关系，并根据所要解决的问题的主要性质再在决策时有所侧重。这才是政府决策科学合理的核心标准和基本要则，才能通过推行科学合理的决策实现建设法治政府、责任政府和服务型政府的要求，最终建立人民满意的政府。
　　参考文献：
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　　责任编辑　王友海

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