数字经济与全面依法治国共益治道变革:运行机理和实现路径

陈兵

法治是经济社会发展的基本原则，核心在于以良法促发展、保善治。正如党的二十大报告中所指出的，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。数字经济是当前我国经济社会发展的关键引擎，亦是现代化治理的重要手段和工具，数字经济的高质量发展更离不开法治的保驾护航，需要将法治贯穿数字经济发展全过程。

一方面，科学完善的法律制度和法治水平，能够为数字经济发展提供统一明确的规范和准则，提升执法与司法效能，保障数字经济高质量发展；
另一方面，数字经济的飞速发展有利于加速数字中国的实现进程，提升数字化技术的科技水平与应用场景。在全面坚持依法治国、推进法治中国建设的进程中，我国治理体系和治理能力现代化水平的提升也需要引入数字化技术，现代法治监管手段需要发挥数字技术和数字经济的作用，以数字化法治建设提高全面依法治国能力和水平。概言之，数字经济与法治存在着高度价值统一性，两者相互促进、互益共生，亟须探索出适合我国现实需求的，数字经济治理提升与全面依法治国共益的实现路径。

目前，以数据和算法为关键要素，以数字数据技术和信息通信技术为基础架构，以数字平台企业为生产组织结构的数字经济，譬如零工经济、无接触经济、直播经济、智能经济等新经济业态和模式得到高速发展，创造了极大的社会财富，增加了社会就业。作为新业态、新模式、新技术、新产业，数字经济在国内外的发展迭代速率非常快，且在国内外超预期情势的加持下，已经成长为支持国民经济稳定发展的关键业态和领域。然而，随着数字经济的强劲发展，数字治理问题也相应增多，且其复杂性远超其他经济形态。因此，有效治理数字经济，对促进我国数字经济健康发展，推进中国式现代化具有重要意义。总体来讲，我国数字经济治理的主要挑战表现为制度层面的供需失衡与失序并存，在治理层面的规制不足与过度规制并存，其根源还是对数字经济关键要素、底层逻辑及技术因素等缺乏系统性、全面性及整体性的了解，这是推动数字经济法治化治理的难点，其涉及多学科知识与方法的综合运用①陈兵.法治推进下的数字经济规范发展［M］.北京：社会科学文献出版社，2022：333-334.。

从现有研究成果来看，学界普遍认为加强数字经济治理具有理论上和实践上的必要性与紧迫性，然而，具有不同学科思维和研究范式差异的学者，所提出的治理方式方法的侧重点不尽相同，主要聚焦于经济学、公共管理学、法学、计算机科学、人工智能科学等文理学科的交叉领域。有的学者对数字经济治理的推进表示认可，认为数字经济治理问题的重要举措在于国家层面建立一个统一的数字经济监管协调推进机构，通过该机构实现对数字经济治理资源的整合，从而为数字经济治理提供更丰富的资源②李勇坚.数字经济治理碎片化问题及对策［J］.信息通信技术与政策，2021（2）：8-14.。也有学者对此保持更为谨慎的态度，指出推动数字经济治理，既有一定的必要性，也存在有待克服的障碍，应强化参与者的责任意识③陈晨静.我国数字经济治理的有效路径探索：以参与者责任意识为视角［J］.经济师，2019（2）：56-57，59.。亦有学者认为，数字经济治理在推动其自身创新发展的同时也存在一定困境，不可忽视数字经济监管和治理中难以逾越的现实鸿沟，其能否成功取决于对多元利益的平衡，需要多元主体参与④杜庆昊.数字经济治理的基本遵循和实现路径［J］.中国井冈山干部学院学报，2019（5）：14-22.。

具体到法治领域，数字经济与经济法治的关系尤为密切，譬如，数字经济发展对竞争政策的影响、数字经济新业态发展对现行法治的挑战、数字平台监管的多维度与多工具、数字经济发展核心要素的专项治理等都涉及市场经济法治理论创新、制度规范革新、实施方法出新等问题。为了及时捕捉和回应这些新挑战与新问题，有必要从宏观到微观，从规制需求、规制基调、规制体系到规制对象，分层次展开，从离散走向聚合，直指数字经济发展中的基点、要点及难点问题，形成一个相对系统和完整的分析架构。

譬如，2022年1月12日，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，明确了“十四五”时期推动数字经济健康发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和保障措施。在有关数字经济的基本法律方面，2021年《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）相继出台并实施，有利于规范数据及个人信息处理活动，保障其安全有序流动，进一步促进数据与个人信息的合理开发利用，保护合法权益。在实践中，阿里巴巴集团“二选一”案、“滴滴数据处理活动危害国家安全被处罚”“腾讯音乐违法实施经营者集中”等亦作为典型案例引起了社会的广泛关注，对数字经济领域的治理具有较强的指导意义。2022年6月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议二次审议通过了《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》，于2022年8月1日起正式施行。新修订的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）对数字经济领域也作出了规定。

现有法律供给并不能妥善解决数字经济领域的新挑战与新问题，其也是目前法治与数字经济交互面临的首要困境。在司法领域，由于市场体制的基本逻辑和现实情况的复杂性，实践中针对数字经济领域的新型竞争行为，如“二选一”“自我优待”“数据爬取”等案件不能统一裁判标准，存在适用法律不明确、同案不同判等现象。在执法领域，由于数字经济具有跨市场、跨领域、网络效应、规模效应等特点，兼具技术上的复杂性，牵涉经营者、消费者、社会、国家等多元主体利益，需要统筹大量数据处理中的安全保障与高效流通，执法者需要进一步优化监管工具，创新执法手段，提高治理效能，促进政府内部不同部门之间的联动协作，构建政府、平台企业、行业协会等不同主体之间多元合作的治理体系，保证执法过程的合理化与精确化。基于此，为进一步优化数字经济治理的法治框架，亟须厘清法治与数字经济共益发展的现状，明确二者互促互进上仍存在的问题，以问题为导向，探索互动机制，找到增强二者互促互进的着力点，进而达到互益共生，共同发展的状态。

法治是治国理政的基本方式。无论是国家治理体系的完善，还是国家治理能力的提升，法治都扮演着“轨道”角色，即发挥着规范、引领和保障作用。法治对于国家治理体系具有“固根本”的规范作用。党的二十大报告强调，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。

数字经济领域作为立法的重点领域与新兴领域，应将实现产业数字化与数字产业化，推动数字经济高质量发展作为立法目标，在此基础上增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，确保各类要素的数字化和数字化的要素的系统协调发展，以保证在法治框架下推动数字经济规范发展。与此同时，将各类数字化要素与要素的数字化形态运用到法治建设与完善中则必将有助于法治资源的挖掘、配置及使用效率的提升。实现依法治数、以数链法、数法结合、提质增效的有机统一。

首先，数字经济作为一种新经济形态，其核心要素的强科技特征与高创新性有别于传统经济形态，致使对数字经济的有效治理，需要监管部门依法加强和提升数字化水平建设，提高认知数字经济下市场主体竞争行为的能力，即数字经济发展促进依法治数能力的提升。

譬如，监管部门只有真正厘清并掌握“数据”“算法”“API端口”“直链”“互操作”“深度学习”等概念，才能有针对性地提出相应的规制要求，区分哪些是技术行为，哪些是市场行为，哪些是客观结果，哪些是主观动机，在此基础上方能作出具体判断，实现精准化有效性监管，以高水平监管促高质量发展。这不仅是对监管部门法治化监管能力的提升，也是对相应的法理依据与法治体系与时俱进的要求，更是为了通过科学合法有效的监管保障和促进数字经济规范健康可持续发展，数字经济与法治相互促进、共同发展。

其次，党的二十大报告提出，要扎实推进依法行政，严格公正司法。要转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。观之现实，产业数字化与数字产业化的融合发展必然会使执法、司法运行过程及行为的数字化升级，优化执法机构的执法效率，提高法院系统应对数字经济纠纷裁判的能力与效率，加速智慧政府建设，推动司法数字化、智慧司法不断走向融合，形成数智司法。

从2016年9月27日中国庭审公开网开通，同年11月11日最高人民法院联合中国电子科技集团公司等单位组建天平司法大数据有限公司，到2017—2018年杭州互联网法院、广州互联网法院、北京互联网法院的先后正式挂牌成立，再到2021年8月1日《人民法院在线诉讼规则》的正式施行，司法数字化和智慧司法的建设逐步走深走实。

同时，国内不少法学院校也积极投入司法大数据、智慧司法学科的建设与研究中，譬如，吉林大学在2015年10月15日成立了国内首家由司法机关与高校共同建立的司法数据应用研究中心，目前已在全国司法数据应用研究领域具有重要影响力，在其之后不少高校和科研院所也联合司法实务部门设立相关研究机构，共同推动了智慧司法、司法数据化理论与实践的发展。综上所述，现代法治建设立足于硬件提升、互联网法院设立、制度支撑以及理论研究等多维度共同发展，其不仅提高了数字经济领域纠纷解决的效率，也提升了整个现代司法体系的工作效率。

最后，如前述，数字经济的发展已然超越了市场经济运行的各类场景，其影响也不局限于市场经济领域，而是全面覆盖社会生活的方方面面，牵涉平台企业、平台内经营者、用户、社会、国家等多个层面的利益分配与协调。数字经济已经从经营生产和日常生活的一个场景，发展为经济社会发展的整个背景。由此展开，数字经济发展对法治的影响已从早期的合同纠纷、竞争纠纷、劳动（务）纠纷等延伸扩展至社会治理的各方面，譬如数据安全、算法正义等，在这一现实要求下法治建设及实践必须进行系统性、整体性的升级与革新，朝着数智化、精准化、科技化的方向发展，融入更多的科技元素，以提高法治的质量。

法治对于全社会成员的行为具有“稳预期”的引导作用。党的二十大报告提出，要加快建设法治社会。建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。推进多层次、多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。这要求在数字经济领域形成多主体、多工具的协同治理体系，用户或消费者、平台企业、行业协会、科研机构等主体同样需要参与数字经济领域的治理，以更为系统化、协同化的治理手段，降低治理成本，提升治理效能。

譬如，（平台）规则（制度）广义上的准公共立法，其与传统意义上的国家立法在数字经济的现实运行中都发挥着指引、规制、约束平台经济领域诸多参与者的作用，甚至有些平台规则其本身就构成了平台竞争的优势，如《反垄断法》第九条明确将“平台规则”与“数据和算法、技术、资本优势”等并列，由此可窥见，如推展开来，规则、制度、法治等传统上层建筑要素，在数字经济下正在成为组织新经济生产与消费活动和过程的重要要素。传统经济活动的四个环节，生产、分配、交换、消费，在数字经济下已经被极大地缩减为生产与消费两大环节，“产消者”的概念已然兴起①陈兵.人工智能场景下消费者保护理路反思与重构［J］.上海财经大学学报，2019（4）：140-152.，是数字经济社会生产力的组成部分和表现形式之一。

法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求。现代法治能够为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对国家治理现代化具有根本意义和决定作用②张文显.法治与国家治理现代化［J］.中国法学，2014（4）：5-27.。当前，我国数字经济体量庞大，数据要素更是成为与土地、劳动力等并列的生产要素，其所引发的问题也层出不穷，需要系统更新相关治理工具、理念、方法予以对应。以法治为框虽然是治理数字经济的应有之义与必然要求，但是如果单纯由法治向数字经济单方面输出，则缺乏数字经济对法治运行的推动与牵引，不仅难以实现对数字经济的良法善治，甚至还可能阻碍数字经济的创新发展。可见，法治与数字经济是互益共生、共同发展的关系，即在数字经济领域，法治为数字经济规范发展指定方向、保驾护航、开疆扩域，与此同时，数字经济也推动着法治能力不断提升，为国家治理体系、治理能力现代化夯实法治之基。只有切实建立和完善法治与数字经济共益发展的模式，才能进一步解决数字经济发展中产生的问题，从而更好地规制和服务数字经济。

（一）法治为数字经济规范发展指定方向

数字经济作为新经济业态和高科技创新产业，其发展离不开科技创新、组织重构、模式颠覆、政策支持、法治规范等诸要素的合力推进，是典型的全要素经济发展模式，由此解读数字经济发展内涵与应对规范问题时，需要从多维度、多学科、多场景展开。其中，强技术性和高创新性是数字经济发展的典型特征，由此观之，数字经济发展必须立足“高与新”，不仅是技术的高新，还应包括产业、制度、模式等方面的高新。因此，需要依靠法治为数字经济发展中的“高与新”筑牢底线、划出红线、设置高压线，推动数字经济在安全明确的环境下健康发展。

自党的十八大以来，习近平总书记就对发展我国数字经济作出了一系列重要论述，推动我国数字经济发展取得了显著成就，为经济社会健康发展提供了强大动力。习近平总书记指出：“面向未来，我们要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字经济和实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。”①习近平.不断做强做优做大我国数字经济［J］.求是，2022（2）：4-8.这为数字经济长远发展和传统经济形态创造性转型奠定了基础，廓清了目标，明晰了方向。

“十三五”以来，我国深入实施数字经济发展战略，不断完善数字基础设施，加快培育新业态，加快推进数字产业化和产业数字化。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，明确提出要加快数字化发展，并对此作出了系统部署：发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出加快数字化发展，建设数字中国，在“十四五”期间迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。2022年1月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，为数字经济发展作出更为细致的国家级战略部署，提出要保障数字经济安全、激活数字经济国际合作等具体发展思路和深层发展规划。

全面依法治国是国家治理现代化的必由之路，法治一直锚定数字经济的发展方向，从国家层面的顶层设计上不断规范着数字经济，及时改进潜在问题，推进数字经济规范健康发展。自2015年我国提出“互联网+”行动计划以来，直至2020年底，这期间以“互联网+”形态为代表的数字平台经济得到飞速增长，在一定程度上与我国政府秉持的包容审慎的监管政策与措施密不可分，但同时也暗埋了一些运行风险，监管领域出现了监管能力不足、监管机制不适应等问题。

随着互联网资本无序扩张的问题愈发严重，中共中央于2020年12月11日召开政治局会议，将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为2021年的重点工作之一，并且有关部门也实施了互联网平台领域数据监管、算法监管、内容监管等一系列的专项治理行为。虽然这些措施取得了一系列成效，但是也引起了短期内市场主体信心和投资者对市场未来预期的不稳定。为此，2022年4—6月，中央政治局、全国政协、中央全面深化改革委员会以及全国人大常务委员会等党和国家顶层机构通过会议、集体学习、专题研讨、审读立法等形式讨论了数字经济规范发展问题。特别是新修订的《反垄断法》对平台经济领域关键要素的反垄断规制引起大家的广泛关注，及时有效回应了当前社会各界的普遍关切，同时也为下一步针对平台经济展开精细化、有效性监管提供了市场经济基本的法律依据。

从2020年底以来的强化反垄断与防止资本无序扩张，到2021年2月7日国务院反垄断委员会印发《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》、2022年8月1日起新修订的《反垄断法》正式施行，其间还经历了中央和地方各部门、机构及地方政府针对数字经济规范发展所进行的密集性的政策制定及实施，规范性文件征求意见稿的发布、修正及通过等。至此，我国基本上通过市场化、法治化的方式，逐步建立起了数字经济规范发展的制度框架、行动指南及规范守则。虽然其中还存在制度规范、监管机构、原则、方法上的协调与协同问题，但总体上已有效遏制住了数字经济野蛮发展与资本无序扩张的现实危害与潜在风险，守住了防范系统性金融风险的底线，筑牢了安全发展的制度基石，从这个意义上讲，我国数字经济规范发展的基础和预期是好的，为下一步数字经济高质量创新发展奠定了基础，指明了方向。但与此同时，也应同步做好规范发展数字经济相关法律法规的制定、修订及实施工作，为提升数字经济常态化监管水平提供科学充分有效可信的规则指引。在充分理解和贯彻落实党和国家有关数字经济发展的战略部署，统筹安全与发展的前提下，锚定数字与实体经济深度融合的长期目标不动摇，依法科学治数，有效释放制度激励和制度规范的价值，推动数字经济规范发展，以实现更高水平的数字经济创新发展。

（二）数字经济为法治优化赋能

实践表明，数字经济的发展正经历着从宽松治理到严格监管再到常态化监管、从经济领域规制向经济社会全范围监管的转向，数字经济发展在全球范围内遇到了来自社会各个层面的挑战。美国“新布兰代斯主义”的回潮，对GAFA［Google谷歌、Apple苹果、Facebook脸书（现为Meta元宇宙）、Amazon亚马逊］几大数字科技巨头提出反垄断挑战，其中还涉及数据安全监管等其他有关可持续发展的关注；
欧盟自2018年GDPR（通用数据保护条例，General Data Protection Rule）正式施行以来，较之前更加严格地加强了对数字科技巨头的监管，随后2019年2月德国联邦卡特尔局就脸书滥用市场支配地位行为作出了行政处罚，由此在全球范围内掀起了对数字科技巨头的反垄断调查和处罚，美中两国也加入其中。在强监管背景下，以平台经济为典型代表的数字经济在全球范围的发展都遇到了极大挑战。如何安全合规和高效创新地激励数字经济持续健康发展成为全球共同面对的问题。我国逐步建立健全促进数字经济规范发展的系统性、立体化的法律体系，不断改进和完善相关监管机制、原则、规则及方式方法，为数字经济规范治理作出了卓有成效的努力，受到国际社会的普遍关注。

当然，在这一过程仍然存在一些不足甚或有些过急之处，一方面是由于数字经济作为一种新业态、新模式、新产业、新技术的融合存在，还有诸多看不清看不明之处，需要假以时日细细观察，这导致现有的法治思维和法治方法在应用于数字经济治理初期时难免显得有些力不从心，供给不足；
另一方面也由于数字经济所具有的规模经济效应、聚合叠加效应、不特定扩散效应、交叉网络效应、多行多市竞争效应等致使现有的监管机制及其相关部门在定位功能、释放作用时往往会出现“叠床架屋”“多头监管”的可能，表现出急中生乱的窘况。

数字经济作为一种新经济形态，其技术架构、关键要素与生产组织结构均有别于传统经济形态，科技创新性较强，科学技术性较高。相关治理主体应当深化和加强对数字经济的了解与认识，厘清数字经济的运行机理与相关技术，深入掌握分析数字经济领域市场主体经营活动的运作模式，以数字化理念促进法治体系与时俱进，加速行政执法、法院司法的数字化升级。坚持以数字化赋能法治思维和法治方式，依法科学治理，从法治的安定性、可预期性、可操作的维度立足当下，着眼长远，围绕数字经济规范发展中的基础问题、关键问题构设系统规则，丰富治理工具，提高监管能力，方能系统性解决在制度层面的供给失衡与失序并存，在治理层面的规制不足与过度规制的问题，进一步降低监管成本，提升监管效能。

具体而言，针对以上在数字经济治理中暴露出来的法治失范、失度等问题，科学全面地以数字化为法治框架赋能，不仅需要于宏观处注重数字经济治理法律体系的建立和完善，加强数字经济领域的法律供给，注重理论理念的更新，而且需于微观处观察具体问题，解决法律纠纷，提高执法和司法的质量和速度，自下而上、循序渐进地为数字经济设立“防火墙”“安全引擎”。

首先，建立健全数字经济领域的相关立法，注重立法的科学性、系统性及整体性，为规范数字经济发展提供治理依据。近年来，无论是《中华人民共和国民法典》的制定与施行，还是《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）、《中华人民共和国电子商务法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》、《反垄断法》等法律法规的出台、修正及实施，都在法治层面为数字经济规范发展搭建了基本的规则框架，使数字经济领域的各项治理活动有法可依、依法而治。同时，也需关注到，随着数字经济发展的逐步深入，呈现出的问题愈发复杂，对治理能力和工具的要求越来越高，相应规则的设计与完善也向更深层次发展，诸如《国务院反垄断委员会平台经济领域的反垄断指南》《互联网信息服务算法推荐管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》等，都努力回应数字经济发展中不断涌现的行为规制问题、结构调整问题及要素治理问题，促进数字经济的治理进一步走深走实，实现治理行为的精准化与有效性，着力推动数字经济的市场化、法治化及国际化发展。

其次，应及时跟进数字经济发展中暴露出来的问题，采取有效措施，从规则细化更新上下功夫，保障制度有效供给，做好规则的解释适用工作，将法治从纸面落到每一个具体案件之中。诸如，强制“二选一”“数据垄断”“大数据杀熟”“自我优待”等数字经济领域新型竞争行为，虽然从行为外观上，在传统经济领域早已出现且不难识别，但是在数字经济下经营者利用数据与算法、技术及平台规则来实施这类行为时，却给执法和司法机关如何规制带来了严峻挑战。

经由对相关法律法规的修订及优化，特别是2017年《反不正当竞争法》和2022年《反垄断法》的修订，以及对数字经济领域相关竞争行为执法、司法适用力的增强，那些数字经济领域新型违法竞争行为得到了较大程度的厘清与约束，根据2022年6月8日国家市场监管总局发布的《中国反垄断执法年度报告（2021）》，平台经济领域“二选一”行为基本消除，市场竞争秩序明显好转。然而，对类似“围墙花园”“大数据杀熟”等介乎合法违法之边界的行为，仍然需要建立起完整的数字经济领域规则体系，吸收相关研究成果，进一步细化完善判定方法，做到执法、司法有法可依、依法而为。

以规制“围墙花园”为例，“围墙花园”指一个封闭的生态系统，所有的操作都要经过并保留在该生态系统内。在我国，“围墙花园”问题是数字经济领域反垄断治理的重点与难点。譬如2018年3月，字节跳动开始遭遇腾讯的屏蔽和封禁，2020年2月28日，微信全面封禁飞书产品及域名，2021年1月7日，微信禁止“飞书文档”微信小程序上线。围绕不断升级的封禁行为，字节跳动和腾讯展开了持续的舆论战，并展开了法律战。目前，对破除“围墙花园”力度最强的规范性文件当属2022年11月1日正式生效的欧盟《数字市场法》。《数字市场法》通过赋予“守门人”在日常运营过程中实施某些行为的7项积极义务、避免从事某些不公平行为的9项禁止性义务，以及面向欧盟委员会的2项申报义务，课以其公平竞争和便利数据互操作的义务与责任①有关详细论述，见陈兵，夏迪旸.以公平竞争与便利互操作作为抓手推进超大型平台常态化监管［N］.第一财经日报，2022-09-06（A11）.。

当前，我国数字经济领域也面临“围墙花园”的困扰，为此，国家市场监督管理总局于2021年10月公布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，两部征求意见稿合并称为中国版数字经济“守门人”制度，且在认定标准上，与欧美数字经济领域“守门人”构建相比，除了在“经济体量”“用户规模”“业务类型”等因素方面有相似之处，还强调了平台或数据对国家安全、网络安全、公共利益、特殊群体保护等方面上的重要影响，这类义务与责任也散见于《网络安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》《个人信息保护法》《数据安全法》等相关法律法规中。由此可见，我国还需在参考《数字市场法》的基础上，结合我国数字经济发展的现实，做好相关法律法规之间的规范协同，进一步细化和精化法律法规的适用，以更好促进数字经济规范健康持续发展。

最后，立基法治、遵循法治改革现行市场经济监管体制机制，为数字经济规范发展提供相适应的法治化监管体系，实现良法善治。自党的十八大以来，由于数字经济的快速发展，不断暴露出现行市场经济监管体制机制不适应经济发展需求的弊端，优化、升级、完善现有市场经济监管体制机制，补短板、升格局、扩工具、强能力成为数字经济规范发展所需的市场经济监管体制机制改革的方向和目标。譬如，中共中央网络安全和信息化委员会办公室作为国家网络安全、数据信息安全的主管部门在2021年先后牵头制定了《数据安全法》《个人信息保护法》，2021年底国家反垄断局挂牌成立，2022年初国家发展改革委等九部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》等，为数字经济规范发展提供了坚实的监管基础。

然而，在数字经济发展过程中仍有许多问题亟待解决，需进一步明确治理进路与方向。譬如，当前尚缺乏促进数字经济规范发展的中央层面的综合性立法，立法层次不高、立法体例较为分散、立法原则性表述偏多，相关规范性文件的制定与实施仍然存在各自为政、部门驱动的状态，无法为数字经济各参与主体提供充分有效的行为指引、义务规范、及时保护及系统救济，立法的整体质量有待提升。为此，亟待从中央层面统筹制定体现数字经济特征的基本法，系统规范数字经济发展中的基本问题和关键问题，以数字经济运行特征和关键要素为抓手做好立法协调、主体协同及权能协作，以科学细致的制度安排促进精准有效的监管实施。又如，数据和算法是数字经济有效运行的核心元素（或要素）和底层逻辑，故全球范围内关涉数字经济监管的部门和机构基本上会围绕数据治理、算法规制等方面展开制度设计和监管实施，这一点在美国和欧盟的相关立法、典型案例中都有体现。我国对数字经济发展中的数据与算法的基本立法、具体规则及规制方法还有待完善，特别是对数据、算法分类分级的具体规则以及不同场景下数据、算法所关涉的多元主体间权益、责任的分配与承担上还缺乏具体操作规则，致使现有法律法规体系在面对蓬勃发展的数字经济时依然是捉襟见肘。为此，有必要进一步精细化数字经济发展中的规则设计，以科学先进的制度规则来支撑数字经济规范持续健康发展。

（三）法治与数字经济共益发展，为经济运行开疆扩域

全球数字经济时代的加速到来，给人类生产生活带了极大便利，如经济高速增长给人类生活带来富足和幸福，数字技术和信息通信技术的充分应用给人类生活带来便捷和快乐，各类公共服务在数字化作用下的精细化和有效性得到极大提升，人类可用可享的服务类型愈来愈多，等等。与此同时，人类社会及其基本制度也正面临着数字经济高速发展带来的前所未有的挑战，从治理理念、组织结构、原则规则、治理方式等方面都需要与“数字”相结合，作出相应调整。

当前，数字经济运行已然从市场经济领域扩展至整个全球治理的融合场景，法治作为现代文明社会的基本治理模式无可回避地必须在数字治理这样一个整体性的操作系统之上运行，且这个系统本质上有着跨越国（边）境，甚或超越主权限制而运行的能力和需求。譬如，在全球数字主权公共政策制定和治理领域，无论是欧盟、美国、英国，抑或是中国、印度、日本等，都面临着数据跨境流动的治理与协作问题，此时的数据很难说由某一主权国家或地区掌握，其数据主权和数据治权的关系有待深入研究①有关数据跨境流动治理中数据主权与治权的分析，见陈兵，徐文.数据跨境流动的治理体系建构［J］.中国特色社会主义研究，2021（4）：67-75.。

以我国为例，在区域合作中数据跨境流动面临如下具体问题：其一，数据中包含大量个人隐私信息，若遭到非法收集和处理，个人隐私信息很有可能受到侵犯，不当使用甚或滥用；
其二；
数据跨境规模庞大，数据资源流失并进一步向少数发达国家集中，可能使我国数据产业发展迟滞，对数字经济高质量发展、构建新发展格局产生挑战；
其三，国家或地区间有关数据的司法管辖冲突日益激烈，我国政府数据执法面临诸多障碍，导致数据主体维权渠道减少且变得更加困难等②陈兵，杨鎏林.因应数字平台集团数据跨境流动安全治理挑战［J］.统一战线学研究，2022（3）：91-107.。

如今，我国已施行《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，初步搭建了以数据本地化储存为原则，以安全评估为数据出境必要前提的数据跨境安全治理体系，但我国国内立法中对于数据主权和数据跨境流动的规定梳理仍不够清晰，各法律文件覆盖面不够全面，一定程度上阻碍了区域合作中数据跨境流动的发展。

综观欧盟与美国，以美国为代表的“数据控制者原则+长臂管辖”模式较为强调数据自由流动，但在重要数据跨境流动上则极为严格谨慎。与此同时，其还通过“长臂管辖”强化对境外数据的管治力。以欧盟为代表的“GDPR基准+白名单”模式则是主张在保护个人数据基本权利的前提下允许数据跨境流动，欧盟的GDPR被称为“史上最严数据保护条例”，有利于实现欧盟成员国之间的人格数据自由流动，对非欧盟成员国采取更严格的管控措施；
其还根据“充分性认定”标准确定白名单国家，满足其自身的数字贸易需求①孔庆江，于华溢.数据立法域外适用现象及中国因应策略［J］.法学杂志，2020（8）：76-88.。

2020年11月，中国与东盟十国、澳大利亚、日本、新西兰和韩国共同签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），对数据的跨境流动作出相应规定，探索国际层面的数字经济合作道路，加快发展全球领域内的数字经济法治进程。此外，我国已正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），这也表明我国积极参与区域数字经济规则和治理体系的建构与完善，这为我国数字经济域外拓展奠定了基础。

与此同时，新《反垄断法》对数据和算法、技术、资本及平台规则等要素的重视，对数字经济领域特别是平台经济领域具体要素及相关行为的细化规定，在很大程度上体现了与欧盟《数字市场法》《数字服务法》、美国《创新与选择在线法案》《终止平台垄断法案》《通过启用服务切换（ACCESS）法案》《平台竞争和机会法案》等相似的规制理念与进路——当然，其中也注意到了我国在数字经济竞争治理中的自身需求与现实基础，强调《反垄断法》作为市场经济的基本法对所有经济业态和形式都将普遍适用，做好对数字（平台）经济的常态化监管，在做到以我为主实现数字经济常态化监管与精细化监管的同时，注重与全球数字经济市场监管规则的衔接与融入，充分实现我国数字经济治理的市场化、法治化及国际化发展，为我国数字企业“出海”奠定坚实可信的合规基础，以法治与数字经济的共益发展为对外开放保驾护航。

法治与数字经济之间是共益关系。法治促进数字经济高质量发展，体现在以下三方面：其一，法治为数字经济规范发展指定方向。法治筑牢底线、划出红线、设置高压线，推动数字经济在安全明确的环境下健康发展。其二，数字经济为法治优化赋能。通过对数字经济的相关技术、运行要素与生产组织结构进行深入剖析与强化应用，进一步更新治理理念与治理体系，密切关注数字经济发展呈现出的复杂问题，设计与完善相应规则，提高认知数字经济下市场主体竞争行为的能力，不断提升依法治数的能力，使得数字经济领域的各项治理活动有法可依、依法而治。其三，法治与数字经济的共益发展为经济运行开疆扩域。我国在坚持以我为主实现数字经济常态化监管与精细化监管的同时，注重与全球数字经济市场监管规则的衔接与融入，充分实现我国数字经济治理的市场化、法治化及国际化发展，为我国数字企业出海奠定坚实可信的合规基础，为我国实现经济领域、科技领域的“弯道超车”提供机遇。

在此背景下，应积极探索法治与数字经济的共益进路，加强重点领域、新兴领域、对外领域立法，搭建数字经济常态化监管框架。首先，应健全法治规则体系，为数字经济规范发展指定方向。其次，促进多元化法治监管，为数字经济规范发展保驾护航。再次，应当加强数字经济规则域外协同与包容性体系构建，保障相关主体在国际竞争中充分发挥优势。最后，应加快数字政府建设与纠纷解决机制数字化，以数字经济推动法治能力提升。将加快数字政府建设与纠纷解决机制数字化分别作为实现进路，从多层面协同发力，以实现数字经济推动依法治数。一方面，数字经济发展为政府赋能，能够进一步解放政府生产力，反之加快数字政府建设，更是不断助力数字经济发展的重要环节；
另一方面，纠纷解决机制数字化提升依法治数能力，如加快数字法院的建设，发展多样线上纠纷解决机制，提高数字经济纠纷解决效率，使其更好地服务于数字经济的持续健康发展。

（一）健全数字经济法治规则体系

当前，数字经济法治存在不完备之处，为此，需坚持运用法治思维和法治方式，依法科学治理，从法治的安定性、可预期性、可操作的维度立足当下，着眼长远，围绕数字经济规范发展中的基础问题、关键问题构设系统规则，丰富治理工具，保障高质量的规则供给。

首先，需进一步加快数字经济国家层面顶层立法进程。以建设数字经济强国为导向，加快制定数字经济法律总框架，渐进式推进数字经济活动中相关数据收集、存储、使用、加工、传输、公开等各个环节法律法规、政策文件的立改废释。不仅要推动“数字经济法案”“数字服务法”“数字市场法”等数字经济系统性法律法规的制定，而且要提高完善与数字经济市场竞争秩序、交易规范相关的《反垄断法》《个人信息保护法》等法律制度与数字经济发展的契合性，进一步释放法律对数字经济发展的促进作用。

其次，针对数字经济领域重点问题给予针对性解决。一方面，面对“围墙花园”“数据爬取”等新兴疑难数字竞争行为，要充分进行调研分析，广泛采纳意见，从源头数据权益出发，妥善平衡行为中所蕴含的主体利益，场景化分解竞争行为，细化判定规则；
另一方面，针对自动驾驶汽车等数字经济领域新兴产业，也要具体问题具体分析，进行区分立法，给予高度重视。

最后，对数据与算法等数字经济中的关键要素，要坚持安全发展与开放包容并重的理念，不仅要建构专门法律法规体系对其从产生到收集加工传输公开的全过程进行类型化保护，划定安全边界，列清权利义务清单，而且要注意管控限度，作为数字经济关键要素，保持其市场化、自由化是促进发展、提高效率的重要条件。

（二）促进数字经济多元化法治监管

随着数字经济向纵深发展，数字数据技术和信息通信技术进一步融合创新使数字经济的发生场景越来越广泛，在此基础上推动数字经济全场景、全周期、全覆盖地向数字社会迈进，形成了具有跨域链接与全时共在、行动自主与深入互动、职能操控与高效协作等特征的数字经济与数字社会协同发展模式，加快了社会结构的扁平化发展，数字经济与社会下的多元共治成为必然趋势。习近平总书记指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”①新华社.加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力［N］.人民日报，2016-10-10（01）.

首先，明确监管责任主体。要聚焦法治，防止“九龙治水”和“踢皮球”的问题出现，就需要存在一个主导单位，协调各方关系，承担终端责任。譬如，在网络内容治理方面，网信办作为最终责任主体，不仅要承担对网络内容监管的最终责任，还要协调各方主体，将完成责任所需的任务下放到具体部门。简言之，应明确责任终端，凝聚法治力量，提高工作效率。

其次，拓展监管职能主体。除了作为主导者的政府，数字经济的流动性、易获取性以及无体性的特殊性质更要求多元主体共同参与法治建设。企业是关键主体，在守正合规的基础上，应通过创新发展实现更大商业价值、提供更丰富的产品和服务。技术社群、社会组织、新闻媒体等主体也要发挥各自优势，通过建言献策、社会教育、监督评价等不同方式积极参与数据治理，共同营造更健康、活跃的数据治理氛围和秩序。公民个人是数据治理共享共治的最小单元，在享受数字经济红利的同时，也要提高权利意识、风险意识和参与意识②蒙志敏.数字经济时代法律治理的困境与进路［J］.哈尔滨师范大学社会科学学报，2020（6）：72-78.。

再次，强化主体联动机制。国家《“十四五”数字经济发展规划》中提到，要强化跨部门、跨层级、跨区域协调监管，明确监管范围和统一原则，合理划分权责边界。强化事前事中事后全链条监管，完善协同会商机制。强化多主体监管的关键在于强化主体联动机制，公权力监管主体之间需要及时、高效、安全地共享信息，建立联动系统；
私权主体一方面需加强自我约束，另一方面也要为其创造监管机会，畅通监管渠道，实现公私主体间的高效互动，使得多元主体监管机制高效运行。

最后，推动监管主体定位转变。要努力推动监管主体从单纯的数字经济的旁观者向数字经济的参与者转变，打造智慧型、服务型政府，尤其是在平台经济领域，需要监管者作为第三方不断为企业搭建共享平台，打破数据桎梏，完成数据互联互通。

（三）加强数字经济规则域外协同与包容性体系构建

数字经济在各国发展过程中产生巨大差异，而新冠肺炎疫情的蔓延加剧了这一趋势，但数字经济要素只有在流动中才能最大化实现其价值，因此，在我国数字经济与法治发展过程中，应加强对域外规则的关注，推动构建开放包容的普遍适用规则，有序推动数字经济发展的包容性法治秩序。

一方面，国内数字经济法治建设需与国际先进规则接轨。譬如，目前我国在数字经济领域认定具有市场支配地位仍需要先界定相关市场，继而通过市场份额占比等经济学方法判定具有市场支配地位。然而，此种方式流程复杂且成本高昂、不确定性较大，难以高效地解决市场问题，恢复市场秩序。与之相对，欧盟《数字市场法》将监管重心放在了在欧盟市场中月活跃用户数量超过4500万，市值达750亿欧元及以上，或过去3年内在欧盟年营业额达75亿欧元的大型平台企业身上，简化了支配地位认定标准，提高了竞争监管的可预见性①刘旭.中欧同步推进数字经济竞争监管［N］.第一财经日报，2022-07-11（A11）.。实际上，在我国的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》以及《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》中已有相关表述，如能顺利落地，则可以进一步提高数字经济监管效力，增强规则可操作性。除此以外，RECP中首次引入的无纸化贸易、推广电子认证和电子签名、保护电子商务用户个人信息等内容也可借鉴。

另一方面，在国内规则与国际规则接轨的基础上，应不断推动全球数字经济法治一体化合作。数字经济发展不可能局限于一国之内，各国的数字服务存在于世界的各个角落，数据资源的易获得性与流动性注定了数字经济发展将成为全球共同的课题。这就使得数字经济风险仅靠单一主体难以完全解决。与此同时，数字经济要素只有在流通中才能最大化实现其价值，建立国际层面的协同治理规则成为必然。然而各国数字经济发展现状与治理态度不一，治理规则存在巨大鸿沟，因此促进全球数字经济治理的关键就是寻求更为妥善包容、求同存异的治理体系，在尊重各方差异的基础上，形成如同“布雷顿森林体系”的“数字布雷顿森林体系”②袁达松.数字经济规则和治理体系的包容性构建［J］.人民论坛，2022（4）：28-32.，以某个权威国际经济组织为载体，实现数字经济规则的普遍适用和适当保留，进而构建更为包容的数字经济治理体系。

（四）多层面协同实现数字经济推动依法治数

首先，加快数字政府建设。数字经济发展反哺行政执法的发展。运用互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等数字化的技术为政府赋能，能够进一步解放政府生产力，加快政府职能向服务型、智慧型转变，提高监管效率和监管能力，继而重新投入于数字经济的发展之中，因此需要抓住以下重点加快数字政府建设。一是完善公共数据公开与标准化。随着数字经济的发展，政务数据日益增多，然而政府信息化建设之初所遇到的“数据孤岛”现象至今仍然存在③李桂林，李露雅.“良法善治”维度下数字法治政府建设的“双化协同”［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2022（2）：77-84.。政务数据是数字政府建设的基础，建立完善的政务数据公开与标准化系统，不仅能够使各地各级政府间信息高效流通，打破数据孤岛，而且能够畅通政府与社会之间的联通渠道，使得数字政府建设向民主、公平、公正发展。为此，在各地政务数据公开基本政策文件已经存在的基础上，一方面需要利用数据标准化处理技术，对政务数据进行标签化处理和公开，搭建以政府为载体的数据平台，提高公共数据公开的质量与效率；
另一方面需要提高经济能力较差区域的数据技术水平，以结对帮扶、区域联动等方式支援数字经济能力建设，平衡各地政府数字技术能力，建构全国性的公共数据平台。二是构建系统科学的数字化监督与研判系统。数字技术的运用使得政府各部门数据日趋融通、开放，政府监管与公共服务由粗放式管理转变为针对具体个人、具体问题的精准化治理，从而提高了处理效率和服务质量。要充分发挥大数据、云计算等新一代信息技术的迅捷系统服务功能，并积极应用于数字经济风险防范法治化治理运行效能的评估与研判，真正使“决策层—执行层—接收层”①陈岳飞，赵鑫，于连超.数字经济风险防范方略：法治化治理［J］.上海经济研究，2022（5）：121-128.各层级各类型数据互联互通，各类型平台共建共享。三是畅通网络问政渠道，构建科学高效的反馈系统。从传统政府向数字政府转变的关键在于对包括公民和企业在内的社会需求应及时、全面地了解与反馈。因此，需加强人工智能及平台技术在数字政府建设过程中的应用，使社会主体充分参与科学民主化政策制定过程，使政府在制定政策过程中充分吸收公众意见，及时反馈社情民意，科学民主依法决策，促进社会与经济发展。

其次，纠纷解决机制数字化。一是进一步加快数字法院的建设。数字法院建设不仅指互联网线上法院的覆盖面逐渐由试点区扩大，更指传统法院吸收数字经济成果，建设上下贯通、办案全链条贯通的平台，依托平台实现立案、审理、执行、归档的全过程无纸化；
不仅服务于数字经济案件审理中的证据调取、判决执行，而且服务于传统案件，提高办案效率，降低群众选择司法途径的时间成本。浙江高院院长参加数字经济法治论坛“数字时代下诉讼模式的创新与变革”专题研讨时表示，要按照“平台+智能”顶层设计，全力打造“线上线下深度融合、内网外网共享协同、有线无线互联互通”的“全域数字法院”。在建设全国大市场的背景下，更要从全国层面上，加强数字法院建设，通过结对帮扶、定点支援等方式，平衡全国司法资源。二是运用数字技术建立多样化纠纷解决机制。数字经济具有快捷性、流动性，其产生的问题也具有同样特性。然而司法救济周期长且程序繁琐，即使通过线上法院的方式，也难以契合数字经济纠纷解决的现实需求。鉴于此，建议发展多样线上纠纷解决机制（online dispute resolution，以下简称ODR），依托互联网技术进一步稳定民间ODR、司法ODR 和政务ODR三足鼎立的态势，着重加强民间ODR和政务ODR的地位，尤其是重视平台企业作为数字经济的关键支撑发挥矛盾解决的作用，为民间ODR的司法认证创造渠道，提高数字经济纠纷解决效率，服务于数字经济发展。

法治与数字经济是互益共生、共同进步的关系，如何利用法治推动数字经济发展的关键就在于准确把握二者的关系。不仅要认识到法治对于数字经济的规范与促进作用，完善规则体系，多元化监管方式，积极建立全球数字治理生态，更要运用数字经济为法治赋能，降低法治成本，提高法治效率，使法治能够更为高效地服务于数字经济，从而建成和谐有序、高效运转的数字经济市场化、法治化、国际化治理格局与模式。

为回应数字经济在全球范围内高速发展，应积极探索和建设中国特色社会主义法治体系，加强数字经济全球治理。除关注数字经济所具有的强技术特征外，还需要从数字经济的基本要素，譬如数据、算法、（平台）规则等的社会属性出发，关注其在全球范围内的不同认知基础和运行价值理论，做好国内规则与国际规则的有效衔接。概言之，数字经济健康持续发展必须建立在法治全球协作的基础上。

当前，正值“两个大局”交替影响，相互作用的关键时期，坚持“以我为主”统筹安全与发展，推动全球命运共同体建设，应对全球数字经济运行带来的挑战与机遇，需要在法治上下功夫。法治不仅是传承文化、回应现实、沟通中西、弥合分歧的重要制度安排和实践保障，而且是坚持中华民族道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的集中体现。中国的数字经济时代法治探索与建设必将成为全球数字经济社会治理不可或缺的内容和形态。

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