民族地区社会治理的理论谱系、模式嬗变及实践向度

韦仁忠 刘心悦

习近平总书记于2021年中央民族工作会议上指出：“要准确把握和全面贯彻党关于加强和改进民族工作的重要思想，以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，推动新时代民族工作高质量发展。”(1)《习近平出席中央民族工作会议并发表重要讲话》， 2021年8月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm，2022年3月12日。自古以来，中国就是一个统一的多民族国家，民族地区是国家治理版图中独特又重要的部分，对其进行治理优化一方面是实现国家治理现代化目标的必要途径，另一方面也回应了民族地区人民的愿望与诉求。

民族地区社会治理的特殊性主要体现在三方面。一是治理范畴的多样性。民族地区的社会治理涉及贫困与反贫困、发展与稳定、市场机制不健全与地域差距大等多方面问题。(2)党秀云：《社会建设“新常态”与民族地区政府社会治理面临的挑战》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2016年第6期，第59-69页。二是治理机制的独特性。普遍意义上的国家治理方式在民族地区呈现特殊的表现形式，即国家社会治理逻辑中“法理情”的治理顺序在民族地区出现了“情理法”的现实冲突。(3)黄艳：《民族地区社会治理中情理法的冲突与融合》，《学术论坛》2019年第5期，第75-81页。三是治理场域的复杂性。由于民族地区自然资源禀赋、人口居住格局、城乡牧三元结构、文化多元与环境的特殊性均对当地社会治理提出诸多考验，因而增加了社会治理的难度。(4)冯旭、蔡立群：《共建共治共享格局下民族地区的社会治理策略》，《民族学刊》2022年第1期，第84-92页。尽管，以往对于民族地区社会治理的研究已取得了一定成果，但对于民族地区社会治理元理论、元问题的讨论仍旧稍显薄弱。秉承道路、理论、制度与文化的自觉与自信，突破传统研究的定势，把握国家治理内在的规律与脉络，对民族地区社会治理进行基于理论谱系、模式嬗变与实践向度的深度探索，具有学术与实践层面的双重意义。

民族地区社会治理是置身于国家治理场域中的宏大历史叙事。对民族地区这一兼具独特性与整体性的空间区域进行话语创新，首先要对民族地区的社会治理思想进行历史制度主义的溯源分析；
其次是对中国传统的社会治理思想实行鉴别与承继；
再次是对马克思主义的社会治理思想实施转换与创新、对新时代的社会治理思想实现发扬与践行，进而锚定民族地区社会治理创新实践的历史根基与现实依据。

(一)华夏一统的中国传统社会治理思想

在民族地区社会治理的理论秩序建构层面上，中华民族传统文化是十分重要的元素，历史地看，其始终贯穿于民族地区社会治理实践当中。由于中国传统文化具有极大的包容性、延展性与抽象性，难以对其进行全面的梳理与考察，但仍可以通过对传统主流治理思想的诠释，实现民族地区社会治理思想的继承与发扬。

中国自秦汉以来建立的国家政权，均为中央统一领导下的多民族国家。从国家治理的视域来看，“华夷一统”是多元民族一体格局形成过程中核心的治理理念，其既是一套政治文化价值观，也是维护政权正统性的政治基础与合法化的资源。(5)贾益：《从国家治理的角度思考中国历史上的“华夷”与“大一统”》，《史学理论研究》2020年第5期，第48-58页。这不仅体现为中央自上而下对民族地区进行的行政化管理过程，也表现在对于各个族群采取的融合通汇乃至兼收并蓄的德化政策。“夷夏之辨”“华夷一体”的政治原则与“和亲联姻”“册封朝贡”的政策制度共同贯穿于古代中央政权对民族地方经略实践的始终。为了进一步实现对民族地区有效的管理与掌控，中央王朝采取了多样灵活的方式，如《汉书》载“典客，秦官，掌诸归义蛮夷”；
西汉“尚书”系统中亦以“夷狄”事务为重要管理内容；
汉武帝将匈奴之地“分五属国以领之”，并设“护乌桓校尉”行监察职能；
隋唐时设六部尚书掌“诸蕃朝见之事”；
元朝，中央设立专管吐蕃地区的宣政院，等等。历代王朝在民族地区的治理中“齐其政”的同时，兼施 “修其教”的德化政策以稳固统治。如西汉在南越、西南夷地区设郡县，“仍令其君长治之”；
清朝以民族之异分类施行教育政策，北方八旗兼重儒学与骑射，南方土司则以“文教为先”，等等。“怀化远人”“笼络夷狄”与“因俗而治”的政策实践实质是以一种更为精细化的管理方式实现“大一统”的治理目标。从华夷政策发展的整体性历史脉络来看，“以汉朝都护府制度为开端，唐朝羁縻之治，元朝土司制度，均是‘一体遵行’下的一统之治”，亦是对民族地区进行的兼具普遍性与特殊性的哲学性治理实践。

“中华优秀传统文化是我国深厚文化软实力的不竭源泉，也是中国特色社会主义植根的文化沃土。”(6)任丽梅：《传统文化创造性转化和创新性发展研究初探》，《观察与思考》2019年第5期，第54-62页。通过对古代中国社会治理思想的复盘梳理，可以看出传统的民族社会治理重视司法、行政与道德的三重实践，并普遍强调“群体先于个体”、认可“安定高于冲突”、尊崇“责任重于权利”。中国传统社会中“六合同风”“九州共贯”的德化政策与治理理念，在民族国家与治理体系形成与演化的过程中发挥着不可或缺的作用。但传统的社会治理思想在时代语境中也暴露出诸如过分重视伦理纲常而忽视个性自由、过多强调尊礼崇德而阻滞法治建构的弊端，因而我们应从客观维度辩证地对传统治理思想进行合理化扬弃，进而实现其“时代延续”。

(二)马克思主义民族理论的社会治理思想

十月革命一声炮响为中国送来了马克思主义，在实践日益丰富与创新的基础上迸发出强大的生命力，其中蕴含的民族理论亦为中国民族地区的治理实践提供了一定的借鉴。历史地看，这一理论是马克思、恩格斯等在批判继承西方空想社会主义的基础上，以人的本质和利益为基本逻辑前提，汲取“公意”学说的精华，并结合无产阶级革命实践，凝练成的民族国家思想学说。其根植于资本主义产生与发展的历史时期，先后经历萌芽、形成、发展三个历史阶段，对国家治理特征与规律的探索亦成为贯穿其中的主要线索。

自李大钊初倡理论联系实际的原则并开启马克思主义中国化之思想端绪后，中国共产党历届中央领导集体都力求在将马克思主义的民族理论与中国政治经济实情相结合的基础上，丰富与发展民族理论，以此作为民族地区社会治理实践的主要遵循，并逐步推动马克思主义民族理论中国化的进程。换言之，马克思主义之中国化进程，即为这一理论不断上升为民族地区社会治理指导思想之过程。其主要历经以下四个阶段。第一阶段为中华人民共和国成立前夕，中共中央书记处决议通过《关于内蒙工作的意见》，首次将民族区域自治作为民族地区社会治理的制度性资源供给应用于内蒙古自治区治理实践，亦即预示着中共中央在深刻把握民族地区历史与现实的基础上，以“幅度稳妥、政策从宽、时间放长”为治理民族地区的指导方针，着重从经济要素出发提升民族地区的整体活力，实现民族发展权利上的平等，这标志着马克思主义民族理论的初步中国化。第二阶段是中华人民共和国成立后，以“民族团结”这一时代论断为代表，党中央领导集体秉持民族平等的政策观念，通过“五四宪法”保障各族民众享有同等权利，与此同时开展民族识别工作并相继建立5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)，民族地区治理理论亦开始走向成熟。第三阶段即邓小平于改革开放时期结合新形势提出的有关民族问题、矛盾与关系的新论述，“社会主义民族关系的本质是平等、团结、互助”“民族平等包括政治、经济与文化多个方面”等一系列新观点的提出标志着马克思主义民族理论的第二次飞跃。第四阶段以“以人为本”“两个共同”的民族工作思想为代表，首次明确将民族区域自治与基层民众自治、中国共产党领导的多党合作与政治协商共同列为国家的三大基本政治制度，并进一步提出祖国统一是国家的最高利益，形塑了具有中国特色的民族事务治理体系。

但是，必须看到，由于民族地区社会治理实践带有明显的地域性，民族地区社会治理实践仍旧与国家治理总格局差距显著，如不同民族间协同能力不足、社会治理活力低下、民众参与积极性不高等。在“共建共治共享”的社会治理新格局下，中国共产党牢牢把握马克思主义的社会治理思想，统筹治理中心区域与外延地带，协调不同群体的实际利益与诉求，贴合中国特色社会主义治理实践，丰富和建构统一多民族社会治理的中国方案。

(三)新时代中华民族共同体的社会治理思想

中国是由56个民族构成的政治共同体，国家须根据具体国情与历史经验，慎重理性地治理民族地区的社会事务。如何实现民族地区社会治理与国家治理总格局的手段相适应、理念相调适、主体相嵌合，是推进国家治理体系与治理能力现代化进程中的一项重大课题。习近平总书记于2014年中央民族会议中首次提出“中华民族共同体”这一概念(7)《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会举行》，2014年9月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm，2022年3月18日。，随着理论与实践的不断丰富与发展，“民族共同体”的内涵逐渐延伸为各民族群众基于共同历史与时代格局、价值与精神认同、生产与生活基础的“命运共同体”。也正因为此，在民族地区社会治理话语建构中，中华民族共同体意识不仅成为当下处理民族事务、治理民族地区的总基调，亦成为新时代中国特色社会主义治理重要理论导向与实践指引。

中华民族共同体意识与民族地区社会治理，蕴含着理论指导实践、实践推动理论进一步发展的紧密逻辑关系。在现实向度上，中华民族共同体意识业已成为民族地区社会治理的主要逻辑线索，而“铸牢中华民族共同体意识”的理论诠释则廓清了中华民族共同体意识内在效用的启用前提，铸牢中华民族共同体意识有着双重时代内涵：一是在民族认同与国家认同的基础上构建中华民族命运共同体，民族国家最本质的内涵是通过“民族”对“国家”的认同实现二者的结合，而这种认同以系统的治理制度为保障(8)周平：《民族国家时代的民族与国家》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2013年第5期，第5-11页。，因而民族国家的本质即建构多民族广泛认同的国家治理方式与机制。二是中华民族共同体是具有传统历史底蕴、广泛族群联结、深厚实践基础的实际共同体，中华民族对“共同体”的认同，不是固化静止的，而是动态变迁的，不是部分的抽象，而是整体的概括。近年来，党中央将铸牢中华民族共同体意识作为民族工作的主线，强调民族与文化认同，在治理实践中实施“西部大开发”“一带一路”“对口援疆”等一系列经济举措破解困扰民族地区的贫困问题这一历史顽疾，提出“治国必治边、治边先稳藏”的等重要战略思想，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起。

中华民族共同体意识从“树立”到“培育”再到“铸牢”，在“动态”的“整体”中彰显了其理论价值与实践意蕴，并从观念层面的理论指导过渡到现实层面的治理应用。民族地区是国家治理版图重要的组成部分，也是维护国家安全与稳定的特殊领域，其安定有序与和谐发展直接关系到国家的长治久安。中华民族共同体意识本质是“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”的民族共同体观，是新时代党和国家关于民族地区“善治”的最新理论成果，它建立在对以往民族地区社会事务与族际关系深刻总结的基础上，并赋予民族地区社会治理以新的内涵，为现代民族地区的整体性治理提供了思想指南。

中国共产党第十九届四中全会创造性地回答了“如何科学治理民族地区”的重大理论问题，民族地区的特殊性决定了该地区的社会治理要充分考虑其独特的风俗习惯、宗教信仰与价值体系。有学者认为，治理模式是一个国家或地区社会治理力量的聚合方式，即采用特定的方式将不同的人群通过一定的作用机制整合成一体化的行动体系，它包含价值理念、主体要素、目标设置、操作体系等核心元素。在民族地区历史发展的过程中，形成了乡规民约、互助共同体、行政国家三种有效的治理模式。

(一)乡规民约治理模式：化解民族内部差异的有效治理

乡规民约是指在有限的乡域范围之内，基层群众组织以自我管理、服务与约束为宗旨制定的域内所有群众统一遵行的行为与道德规范，极具自发性、地域性、民间性与自控性(9)马宇峰：《民间法视野下的回族乡村乡规民约——以宁夏郭桥乡为例》，《青海民族研究》2011年第4期，第44-49页。，是乡村共同体共有的治理模式。长期以来，国家法律与乡规民约在民族地区的社会治理过程中均扮演着重要角色，然而，从民族地区社会表征而言，族际关系多元、文化多样是其基本特征。“民族地区更具乡规民约发挥作用的各种社会与政治条件”(10)岳怡静：《民族文化的社会治理功能研究》，昆明：云南财经大学硕士学位论文，2017年，第33页。，尽管法律具有强制性，但其难以成为各民族价值观念差异的调适中介。而产生于地方文化的乡规民约，是在各民族的长期交往中形成的一种价值共识，兼顾了各民族群体的利益诉求。作为一种“民间智慧”，乡规民约在民族地区有着坚实的社会基础，这恰是处理民族事务的一种理想方式。“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”(11)李少惠、赵军义：《乡村文化治理：乡贤参与的作用机理及路径选择》，《图书馆建设》2021年第4期，第20-28页。，作为一种本土化治理资源，乡规民约与国家法律、宗族伦理制度共同维系了民族地区传统社会的政治运行。

费孝通以“双轨政治”解释中国传统的基层社会治理结构，在自下而上的政治一轨，士绅作为基层精英队伍与地方政府共同管理政治事务、塑造社会风俗、制定乡规民约。历史上，大多少数民族都有旨在维护本地区社会安定、保证居民正常生活秩序、抵御外族侵略的乡规民约。如在中国西南地区，传统的乡规民约有“寨规”“榔规”“款约”等多样的称谓表达形式(12)赵崇南：《贵州民族地区的乡规民约及其历史继承问题》，《贵州社会科学》1984年第5期，第47-49页。，就社会本质属性来讲，其体现了习惯法的性质。在少数民族历史上，苗族通过“议榔”制定民族内部统一规约，侗族通过“仪款”确立乡规，瑶族以“石碑律”作为民约。鉴此，在这一地区，乡规民约明显具备了更完善的运作体系和更充分的运用条件，在长期的治理实践中，其作为非正式制度资源，与法律法规互为补充，发挥着“外化于行、内化于心”的独特效用，成为化解民族地区内部矛盾有效的治理工具。在政治的另一轨，当皇权政令自上而下与基层群众接触时，士绅会自如转换角色，与宗族力量共同充当府民之间的缓冲器，成为中央统管与地方自治交汇博弈的中间场域。因此，传统社会对于民族地区的治理呈现出“县政绅治”的结构特征。

籍由上述分析，我们可以得出有关乡规民约的三方面内涵：从其根源来看，乡规民约产生于少数民族生产生活实践与民族文化的历史积淀之中；
从其发展沿革来看，乡规民约遵循由“不成文规定”到“成文习惯法”的发展规律；
从其功能来看，乡规民约充当了中央政府与各族民众之间沟通的桥梁，亦是治理民族事务、维系社会秩序的纽带。列宁曾指出：“由各国无产阶级系统建立起的国际文化并非是‘民族文化’的全盘接受，而是汲取了其中彻底的民主和社会主义因素。”(13)列宁：《列宁全集》第23卷，中共中央编译局译，2020年，https://www.marxists.org/chinese/lenin-cworks/23/093.htm，2022年10月1日。乡规民约是国家治理体系的基层补充，它既是民族地区基层群众的自治规范，也蕴含着基层治理的道德要求。如何更好地将市民公约、乡规民约、团体章程等社会规范纳入社会主义法治的范畴，解决不同地区发展不平衡不充分的问题，建立规范化、可操作化的治理流程，回应现实发展的需要，是乡规民约治理新的时代命题。

(二)互助共同体治理模式：多民族守望相济的情感治理

不同于乡规民约，民族地区互助共同体治理模式源自非制度因素的情感传统。从时间向度而言，在近代中国对国家与社会建设进行初探的过程中，孙中山先生率先指出：“社会国家者，互助之体也；
道德仁义者，互助之用也。”(14)曹世铉: 《孙中山的政治理想主义和“互助”》，《纪念孙中山诞辰140周年国际学术研讨会论文集》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第566-578页。及至遵义会议时期，毛泽东同志承袭前人民族团结思想，提出将民族团结、平等、互助作为党在民族工作中的重要指导思想(15)俸代瑜、梁鑫：《毛泽东民族平等团结思想与各族一家站起来——党史百年马克思主义民族理论中国化成就回顾之一》，《广西民族研究》2021年第3期，第64-71页。，藉此，互助共同体正式被定义为民族地区近代社会治理的一种典型表达形式。在马克思历史唯物主义的视野中，个体的共同活动维持了人的基本生存与生活，而蕴于“共同活动”之中的互助因子见于生产力发展的每个阶段。(16)《马恩全集(文字版)》第3卷，中共中央编译局译，1983年，https://www.marxists.org/chinese/marx-engels/03/index.htm，2022年10月1日。囿于历史的社会发展阶段与生产生活方式，基于血缘关系与亲缘关系的扶持共济是个体抵御社会化风险的天然选择，也是部落、宗族、村寨这类民族组织的核心力量；
随着血缘—亲缘—地缘的情感扩散，民族地区先后形成了家庭内、家族间、民族内、民族间的自发性互助共同体，并逐渐显化为民族地区社会治理的有效方式。

互助共同体作为一种社会治理方式始见于以血缘关系为纽带的家庭单元中，疾病、意外与衰老等不可抗拒风险与向善、扶弱、养老等道德约束将一个家庭单位中的数位成员紧紧凝聚在一起。比如彝族的“家支制度”，得益于血缘关系的紧密链条，“家支”成为亲密的互助群团，一旦家支成员遭遇困难，其他成员都会对其倾囊相助。(17)罗兴佐、刘天文：《从家支社会到半家支化社会:凉山彝族社会结构的嬗变》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期，第32-39页。它既是彝人生存的基础，也是群团成员的情感寄托。从互助共同体的发展历程看，基于血缘关系的互助团体仅为其初级阶段，由血缘链接向亲缘链接的转变则是其发展的必然，“家支组织”也不能例外，随着多个家支的不断汇集，逐渐产生了以婚姻等亲缘关系为链接的更大规模互助共同体(18)张慧慧：《关系叠加视角下的家支制政治形态——以传统彝族家支社会调查为基点》，《云南社会科学》2020年第4期，第18-24页。，于其本质而言，家支组织的不断扩大是血缘关系相叠加的结果，在这种情感叠加的驱使下，多个家支彼此相融互助、共同抵抗灾害；
随着情感关系的不断交叠，彝族民众逐渐形成了族内互助共同体，并以此作为族内治理的有效方式。在各民族长期大杂居小聚居的地缘格局、自发的跨民族贸易往来与共同抵御外敌的军事斗争的共同影响下，传统亲缘社会逐渐瓦解，各族人民打破民族固有身份的藩篱，文化互通互鉴、灾难同担共防、习俗互适尊重，原有的亲缘链接继续向地缘连接扩大，民族地区互助治理共同体也以此为契机演化为以地缘关系为纽带的族际互助共同体。

对于中国这一多民族国家而言，互助已然超越了个体或群体间自发的社会化行为，而成为各族人民追求国家独立与发展的政治化手段。从家庭内、家族间过渡至民族内、民族间的自发性互助共同体，单位成员的血缘关系不断弱化，在持续去同质化的同时提升了其抵御风险的能力，但其依旧受制于道德评价与不成文规定等软性约束，而未形成稳定可靠的法律法规标准，在社会发展与传统变迁多重因素影响下，亲缘社会互助共同体的局限性日益凸显。有鉴于此，通过整合与凝结互助资源为民族地区注入社会治理的互助元素，是现代互助共同体的未来发展路径。

(三)行政国家治理模式：政府权力合理介入的依法治理

从民族地区社会治理发展的进程来看，行政国家治理模式并非是民族地区社会治理的原生模式，而是在统一的国家权力出现后，作为一种外生力量与当地的民俗习惯相结合逐渐嵌入到社会治理中。现代行政国家治理以合作、柔和、开放为发展诉求，依靠国家强制力对治理体系范围内的资源进行调配，统合社会中各种分散的力量，形成政治与社会发展的合力，从而实现化解社会矛盾、解决内部冲突、维护国家稳定的最终目标。

基于历史考察，中央政府对于民族地区的行政治理形成逻辑以“国家进入”“乡政村治”“命运共同体”为主要阶段特征，自中华人民共和国成立以后，国家治理权力开始向民族地区全面介入，这一时期民族地区大多尚处于生产基础脆弱、生产力落后的农牧社会，由于生产生活领域固定且单一，行政治理主体即政府主要依靠强制力对分散隔离的民族区域实施全方位的管理，在“慎重稳进”的民族工作方针的指导下，逐步推进民族地区的农业社会主义改造，其以单方面、命令性、封闭性的政治色彩为显著特征。改革开放后，家庭联产承包责任制使得人民公社赖以生存的经济基础逐步瓦解，中央政府开始通过建立以乡镇为基础的基层政权行使决策与管理权力，进而弥补了民族地区基层治理的“真空”，伴随物质文明与精神文明不同程度的提升，民族地区逐步迈向法治化。以1984年第六届全国人民代表大会通过的《民族区域自治法》为标志，中国少数民族政策与民族事务治理实现了初步法治化。(19)青觉：《民族区域自治：道路选择、制度优势与共同体建设》，《思想战线》2022年第2期，第42-49页。党的十八大召开以来，民族地区社会治理以铸牢中华民族命运共同体意识为主线开启了新征程，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会治理模式的提出标志着除政府与市场外，出现了社会这一第三治理场域，在“党委领导”这一顶层设计与把控下，社会多中心力量通过复合“民族”与“区域”、“集中”与“自治”的多重力量，均以主体身份参与治理实践并发挥各自优势，这也是中央政府由“民族管理”转向“民族治理”的伟大尝试。

秉纲而目自张，执本而末自从，于“十四五”时期进一步促进民族区域自治制度的完善与落实、民族群众的团结与发展是党中央对民族工作做出的重大战略部署。新时代的行政国家治理以《民族区域自治法》为总纲领，将民族区域自治制度作为处理民族关系、促进民族发展、化解民族问题的基本政策，在充分尊重民族地区独特的价值与行动体系、肯定原有的治理模式与体系的前提下，秉承维护、发展与建设的理念，有效把握政治权力行使的法律尺度，统筹中央权威性与地方积极性两种力量，并通过治理重心的下沉使“权责能”不断向基层输送，进而调适治理结构、发挥治理效能，因地制宜、顺俗而治，推动民族地区治理体系与治理能力的发展。

党中央先后于十八届三中全会和十九大提出了“创新社会治理体制”与打造“共建共治共享”社会治理格局的重大战略决策，其中“共治”集中体现了民族地区从“社会管理”到“社会治理”转换的底层逻辑，也是党对政府治理与社会结构关系重塑的伟大尝试。新时代民族地区的社会治理须秉承历史基因，结合社会治理的现实境况，打破传统社会治理的“路径依赖”，统领民族地区政、教、礼、法等多种变量，于治理主体、流程与目标等三重维度进行创新，回应民族地区的社会需求，从而实现多元主体的协同共治。

(一)主体重构：
“一元主导”到“多元协同”之转向

在计划经济时代，民族地区相对封闭、结构比较单一，社会本身的同质性导致管理模式呈现单一线性的整体特征，公共行政权力与服务供给均由政府垄断。伴随市场经济的不断发展，民族地区呈现逐步开放的社会格局，并实现由“同质性”向“异质性”的转变，与此同时，利益诉求多样化、人口流动规模化、社会观念多元化等诸多现实问题催生了治理主体由“一元”向“多元”的过渡。遵循把握“少一些管理，多一些治理”的元逻辑，处理好政府力量与自治力量的关系，有效衔接政府社会管理与民族社会自治，协调平衡并充分释放多元主体尤其是民族地区本土化的治理力量，实现民族身份与民族利益诉求的互配问题，对实现民族地区社会治理的现代化具有决定意义。从长远的谋篇布局来看，多方参与、协同有序的“善治”模式理应是民族地区社会治理转型的下一节点，鉴此，当下民族地区社会治理的关键问题是实现国家权威力量与社会治理力量的有机融合，进一步建设“有限政府”与“服务型政府”，并在此过程中不断培育和提升社会的自组织和管理能力。

“党的领导是中国特色社会主义制度最大的优势”(20)习近平：《关于中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定的说明》，2019年11月6日，http://china.cnr.cn/news/20191106/t20191106_524846556.shtml，2022年3月27日。，党建引领的制度优势经过了多重历史检验。在新疆地区，地方政府开展“访惠聚”活动，探索建立的“组团”新型治理方式及对口援疆帮扶政策，将党委政府的治理主体力量嵌入民族地区以情感与信仰为单位的基层社会，通过民族地区社会的结构功能与特殊文化功能平衡内部治理产生的张力，进而达到公共理性与治理能量的平衡。在新的发展阶段，民族地区社会治理需要利用政府权力在社会空间中的辐射作用，进一步推进党建引领的进程、发挥党建引领的功能，促使政府、社会、民族群众在治理实践中走向融合。民族地区社会治理是“自组织”与“治理场域”双向互动的结果，“自组织”涉及政府、习惯法组织与族群等多个治理主体，既是静态的实体设计，也是动态的运作过程；
是制约治理主体行为的无形力量，也是组成治理行为结果的有形架构；
“民族场域”不仅是单一地理意义上的行政区域，也是民族交融与文化互鉴过程中形成的网络空间。在充分挖掘、汲取多元本土化治理力量的基础上，民族地区取得了诸多成就，众多独具特色的民间组织在协调民族内部成员关系、维护传统伦理秩序方面都发挥了稳定而特殊的作用(21)习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，2016年7月1日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-04/15/c_1127330615.htm，2022年3月27日。，例如贵州省黔东南州的郎德苗寨在发展旅游业的进程中逐渐形成了全民参与、自组织管理、政府有限介入完整成熟的立体化治理结构。在民族地区社会治理的过程中，既要保证最大限度地激发治理主体的活力，也要充分挖掘民族文化与传统制度的治理效能。

当前，推进国家治理体系和治理能力现代化的逻辑转换已经为民族地区社会治理实践指明了前进路向——由传统“政府管理”“权威管理”转向党委领导、政府负责下的各族民众协同参与和事务共谋，这一过程已将“赋权于民”“多元协同”定位为民族地区社会治理模式优化的任务核心。推动这一任务不断落实须以对国家力量、传统权威、各族民众的三重统合为导向，推动党政职能向“引领性”与“服务性”的时代转变；
以时代精神驱动民族地区传统权威转化为现代精英，使之成为国家力量的基层补充；
进一步深入贯彻“三交”政策，在各民族交往交流交融中减少民族差异，实现尊重差异基础上的共性兼容。实现党政部门、民间精英、各族民众的三重协作，进一步深化多元治理主体的“嵌”与“融”，为民族地区“善治”模式的实现筑牢根基。

(二)流程重塑：“碎片管理”到“系统整合”之转变

社会治理流程是实现治理目标与落实制度运行的连续化、有序化载体，其本质是多种要素相互作用与影响的特定集合。高效灵活的社会治理流程表现为网络状的框架建构与弹性的制度设计，它以解决社会问题、增强民族认同、化解民族矛盾、调节利益关系为宗旨，建立在不同民族主体间平等认同、相互信任的基础之上。民族地区社会治理能力现代化的战略布局要求从全局角度对其进行流程重塑，以“意识再造—资源重置—组织重塑—制度革新—流程优化”为进路，促成各民族意识相通、资源相融、组织相嵌的良好格局，助力民族地区社会治理的模式优化。从民族地区社会治理的实践来对其进行流程再造面临如下问题：其一，各民族的传统权威均根源于其文化传承，使得民族地区产生了繁杂多样、极具个性的制度设计，如寨老制、石牌制、土司制，这些制度均带有明显的地域范围局限性；
其二，不同民族民众在观念上的分歧明显造就了他们在价值追求上的相异，这不免对民族地区任务集成与人员整合提出一定挑战；
其三，不同民族的乡规民约存在不同程度的分离甚至是抵触，各族民众的联动性难以得到保障。为此，实现民族地区社会治理的整体优势须从以上三个维度着手，以流程之便捷、行为之规范与品质之标准作为流程重塑的目标，运用复合型思维推动社会治理系统纵向与横向的多维整合。

鉴此，民族地区社会治理流程之重塑需从以下方面进行考量。首先，在治理体制层面，做好统筹协调与总体规划并建构一体化治理框架，厘清党政机关与宗教礼法多主体的治理地位与次序，避免因权责不清导致的治理失灵；
明确治理职能机构的横纵协作关系与治理体系的科学化运作，加强公共部门与私人部门的伙伴关系，实现个体与集体行动的网络互构。其次，在治理机制层面，需要完善由共治、善治到法治的多维治理路径；
通过共治机制，实现现代治理模式的柔性延续变迁；
通过善治机制，提升群众的获得感与幸福感，达到自利性与互利性的共赢；
通过法治机制，保障民族地区治理的规范秩序与关系。最后，在治理平台层面，需要建立多样化的公众参与方式，一方面，在民族地区要搭建与宗教民俗吻合的协作沟通的常态化实体平台；
另一方面，加快民族地区“互联网+社会治理”的智能平台建设，以科技力量为支撑，实现治理的集中管理、分散控制、数据决策和协同联动。

(三)目标重置：“工具理性”到“价值理性”之转换

历史上，中央政府以“工具理性”为价值取向对民族地区施行兼具管制性与强制性的治理方式，虽有效遏制了民族地区诸多不稳定因素，但难以回应多样的社会问题。民族地区是一个由不同文化背景与价值标准构成的集合，过于追求“技术合理”与“工具合理”的官僚建制难以实现有效治理，“公平正义是社会治理的终极性价值旨归，也是民族地区社会治理目标重置的出发点和落脚点”(22)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月16日，http://finance.cnr.cn/gundong/201311/t20131116_514149853.shtml，2022年4月3日。，需要在克服由“工具理性”导致的社会信任与认同危机过程中致力于创造机会、权利与规则公平的社会秩序，使得“自由、平等、公正”的价值观念逐渐深入人心。

第四次中央民族工作会议指出，“民族问题是集物质与精神的双重问题”(23)《民族团结是各族人民的生命线——中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在社会各界引起强烈反响》，2014年9月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/30/content_2759415.htm，2022年4月3日。，为民谋利是民族地区进行社会治理的根本出发点与落脚点，也是中国特色社会主义的应有之义，新时代民族地区的“社会治理”是对传统治理追求“工具理性”观念的颠覆，经济效率只有在实现公共利益与社会需求并兼具公平性、协调性、服务性的前提下才具有价值。(24)范逢春、尤佳：《社会治理现代化：理念、制度与过程的三维重构》，《河南社会科学》2015年第1期，第23-28页。重置民族地区社会治理的目标，在观念层面要求致力于满足不同民族群体的要求，以“‘公平’为核心的公共利益最大化”理念取代传统以“‘经济’为核心的社会效率最大化”目标。在民生层面，以“公共服务均等化”为推进民族地区工作的根本指针，推动国家权威在民族地区的下沉，围绕“扶持老少边穷地区和中西部地区的文化发展”(25)杨志今：《加快推进少数民族和民族地区公共文化服务体系建设的实践与思考》，《中华文化报》2012年8月13日，第1版。的纲领进行民族地区民生服务的制度构建与框架设计，在精准评估公众需求的基础上提供高质量的本土化服务，并进一步夯实对口援建工作的纵深发展。从主观绩效来看，民族地区基本公共服务均等化的过程实质是各族群众共享社会发展成果的过程，亦是提升民众实际获得感与满足感、巩固民族共同体情感基础的过程，这既是民族地区发展从“经济逻辑”到“社会逻辑”的转换，也是社会治理从“工具理性”向“价值理性”递进发展的生动体现。

纵观历史逻辑，回归时代语境，新时期民族地区社会治理面临着理想与现实的多重挑战：社会冲突日益多元复杂、区域经济发展差距不断拉大、法律制度约束过于宽泛、新的文化价值观念与传统礼法的对抗、社会组织参与程度有限、基层党委作用难以发挥，等等。因此，社会治理亟须与“民族共同体建构”“治理重心下沉”“民族复合问题”等现实问题匹配，并进一步回应民族地区“民主与法治”“稳定与发展”“活力与秩序”等时代问题。在面对民族地区治理特殊性问题上，激发公民作为治理主体的主人翁精神，通过社会治理主体的重构、流程的重塑、目标的重置创新民族地区的社会治理体系，进一步回答“建设什么样的社会，如何建设社会”的时代问题，进而为彰显“中国之治”的制度优势提供现实图景。

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