闽江流域生态系统服务价值实现的模式与机制
时间：2023-06-01 18:25:25 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
刘立泳
(福建师范大学财务处，福建福州 350117)
生态系统服务是指人类从生态系统中获得的收益与服务。近百年来，人类的干扰日渐显著，随着经济社会的快速发展以及人口数量的急剧增加，对生态系统的索取与侵略也日益加剧，人工地物逐步取代自然生态系统，导致生态系统格局发生巨大转变。由于人类生产生活产生了大量污染物，对环境的破坏性远超其所能承受的范围，致使生态系统受到破坏，直接影响其产生的服务价值[1]。然而，长期以来，由于生态系统服务价值并没有完全地进入市场，使其未能受到充分的重视[2]。但是，伴随着《国家生态文明试验区实施方案》的提出，“生态产品价值实现”作为实现“绿水青山”向“金山银山”转化的重要途径与手段，已经成为各地关注的重要议题。福建省是国家生态文明试验区之一，一直以来都在积极探索契合本地社会经济发展现状的生态产品价值实现路径。闽江作为福建的母亲河，是省内流域面积最大的河流，其流域面积约占省域面积的一半，流域内的自然资源与生态安全牵动着福建省国民经济和社会经济高质量发展，是福建省生态产品价值实现探索过程中不可忽视的重点区域。鉴于此，文章以闽江流域为研究对象，基于生态系统服务价值实现障碍的分析，提出闽江流域生态系统服务价值实现的路径与机制，以期为制定闽江流域生态保护与区域可持续发展政策提供科学依据。
闽江(116°23′-119°35′E，25°23′-28°16′N)是福建省“第一大江”，发源于建宁县均口镇，横贯福建东西，全长2 959 km，干流全长577 km；
流域土地总面积60 992 km2，占福建省土地总面积的50.1%。闽江上游地区包括南平武夷山、三明建宁、宁化、清流、明溪、沙县、泰宁、将乐等县市；
中游地区有南平的光泽、顺昌、松溪、政和、建阳、建瓯、浦城、邵武以及宁德屏南、古田等县市；
下游地区包括福州的永泰、福清、闽清、闽侯、长乐、连江以及泉州德化等县市(区)。上中游地区(包括三明、南平等部分县市)经济相对欠发达，下游地区如福州经济则较为发达。结合千年生态系统评估项目(MA)的分类标准以及闽江流域研究区实际情况，目前闽江流域生态系统服务价值体系主要包含食物生产、原材料生产、气体调节、气候调节、水文调节、净化环境、保持土壤、维持生物多样性以及提供美学景观等9类服务功能。
目前，在生态系统价值实现的实践中，仍然存在着一些普遍存在的障碍，主要体现在以下方面。
(一)认知障碍
认知障碍主要体现在生态系统服务价值的概念并未得到广泛的认可。当下，对于生态系统服务价值概念的争论主要聚焦于是否涵盖人类意识活动。一部分人认为生态系统服务价值不包含有人类意识活动，而仅仅是纯自然的生态系统服务，如森林资源、水资源、大气资源等[3]；
而另一部分人则认为除了纯自然生态系统服务外，诸如谷物、加工肉类等人类意识活动所创造的价值也是生态系统服务价值的重要组成部分[4]。而造成概念认知争议的根本原因在于：其一，生态系统服务价值中所包含的对象、内容以及作用十分广泛，无法精准地划分出边界；
其二，不包含人类意识的纯自然生态系统服务与附加有人类意识的生态系统服务之间的关系模糊不清，如近些年兴盛的农产品生态价值研究中对其相关领域产品与生态产品的关系难以形成定论；
其三，生态系统服务概念的兴起较晚，对其概念、作用等的研究还需进一步深入。
(二)市场障碍
近年来，福建省相继出台了《福建省闽江、九龙江流域保护管理条例(草案)》《福建省重点流域生态保护补偿管理办法》《环境保护督察实施方案(试行)》等法规条例，一定程度上强化了闽江流域生态保护中法律保障的问题，但针对市场环境的制度约束仍未系统形成[5]。因此，无论是从经济性还是便利性的角度，企业在二级市场购买的意愿将会大大降低，导致生态系统服务价值的市场空间减少，进而使得生态产品无法实现自身价值。再说，在生态环境质量检测以及生态系统服务核算中，水土保持、空气清洁、噪声污染都是重要的组成因素，与之相关的温室气体排放权、污染物排放权等权利占有举足轻重的地位，其价值却未能在市场中充分体现。此外，不同地区监管力度不够，致使在市场交易实际执行中，会出现奖惩机制弹性空间较大的现象，导致收益不均衡，大大削减了市场主体主动参与市场交易的积极性。
(三)技术障碍
目前为止，生态系统服务价值的核算仍受技术方法和价格参数的困扰。技术方法方面，生态系统服务的评估方法多样，不同方法的计算结果会存在显著差异，即便是同一方法计算所得的结果也可能有所差异。价格参数选择方面，以农产品和水资源为例，农产品的出售价、批发价以及零售价均可作为其价格参数的选择，难以明确；
在水资源的定价中，中国水资源分布不均衡，因此各地的水价可能不一致，而即便在同一地区，诸如居民生活、工厂生产、农业灌溉及生产服务业等不同行业的水价收费标准又各不相同。因此，如何保证与生态系统服务价值的强关联度和数据的权威性，是价格参数选取的关键所在。评价者出于不同目的，在选择核算方法和价格参数会有侧重，很难有统一的标准，从而影响生态系统服务价值的实现。
(四)体制障碍
目前的生态系统服务所有权制度具有排他的属性，然而实质上生态系统服务所有权还具有社会生态功能，与现行私权特征的权能结构最大的不同在于其具有公益性。正是由于生态系统服务价值产权和责任界定的不清晰，使得开发与保护之间难以协调，导致生态系统服务价值的实现受到限制。当前，通过转移支付、政府购买、生态税费、生态补偿、生态产业化经营(林下经济、生态旅游、乡村文娱等)和虚拟市场交易(水权交易、开发权交易、碳汇交易等)等途径，一定程度上使得生态系统服务价值成功转换为经济价值，但收效甚微。同时，区域间统筹协同制度有待完善，虽然2005年成立闽江流域水环境综合整治领导小组，2007 年建立闽江流域水环境综合整治联席会议制度，但闽江流域协同治理系统的协同程度仍然较低[5]。
(一)市场主导的价值实现路径
闽江流域生态系统服务价值的实现要紧抓国内外市场，充分发挥市场主导作用，通过生态环境资源产业化以及生态系统服务交易规范化，最大程度挖掘其价值。
1.挖掘闽江流域生态系统服务的市场价值
生态系统服务的价值不局限于自身，更可以延伸到其他方面从而带动价值的产生，其前提便是市场价值的充分挖掘[6-7]。对于闽江流域来说，要想挖掘多方面价值，就必须突出自身生态系统服务的独特优势，例如空气清新度、水源清洁度以及生态的多样性等。因此，可以参照国际标准以及相关流域生态系统的发展方向，制定具有闽江流域特色的生态绿色产业化标准体系，大力发展生态有机农副产品、绿色旅游、温泉养生、植被景观等生态产品。对于实施过程中出现的生态系统服务价值量化计算困难的问题，根据国内外的经验，只有对成本组成成分充分了解，才能够合理地定位生态系统服务价格。因此，应当依据完全成本核算定价方法，将包括自然资源、生产、流通、生态恢复、环境治理等在内的所有的成本具体化。除此之外，还要重视挖掘闽江流域生态系统服务品牌价值，探索开展流域生态系统服务质量认证、生态标识等建设，加快生态系统服务品牌打造，增加生态文化内涵，围绕闽江流域独有特点，加快闽江流域公共品牌的创建，提高闽江流域生态系统服务的影响力。
2.推进闽江流域生态系统服务价值权属交易
权属交易是生态系统服务价值实现的一个不可或缺的方式，包括温室气体排放权、排污权、林地所有权等生态产权交易体系。权属交易的方式正在中国形成一个巨大市场，具有相当可观的交易价值。以碳交易权为例，据全国碳排放权交易市场统计，在2021年度交易收官日，我国的碳交易额累计76.61亿元[8]。闽江流域植被覆盖率高，林业碳汇市场潜力巨大，但福建省当下的生态系统服务中，私人与公共产权边界不清、相关行政部门权责不一和责任不明等问题[9]，极大地限制了闽江流域生态系统服务价值权属交易。因此，需要从法律、市场以及政策等方面明确产权责任，形成一套成熟的生态服务价值权属交易体系，以更好地推动闽江流域生态系统的价值实现。
3.完善闽江流域生态系统服务价值实现的绿色金融
绿色金融是近些年来涌现出来的新概念，指在针对环境治理、环境恢复、绿色出行等改善环境、保护生态资源项目中所提供的绿色基金、绿色贷款等金融服务[10]。资金是现阶段闽江流域生态系统服务价值实现的关键，通过产权归属评估、项目投融资、风险管理等绿色金融能够将具有零散性、抽象性以及虚拟性特点的闽江流域生态资源及其产权转换为具体化、数字化的产品，从而强化市场主体的参与积极性。绿色金融的实施推进是一项艰巨的工程，除了市场主导外还需要政府部门支持[11]，一旦成功实施，同样可以成为闽江流域生态系统服务价值实现的重要途径。
4.促进闽江流域生态系统服务价值实现的生态溢价
通过价值转移使其他关联产品的价值得到提升，从而间接实现生态产品价值。一方面，强化流域内森林认证，提升森林产品的国内与国际地位，提高森林生态产品供给者的收益。另一方面，打造闽江流域绿色公共品牌，促进生态物质和文化产品向品牌溢价型发展方式的转变。此外，还可依托生态治理推动区域土地溢价，将生态修复与相关产业进行结合，通过修复生态系统、提升生态景观和环境质量，辅以相关产业开发实现生态溢价[12]。
(二)政府主导的价值实现路径
在以政府为主导的闽江流域生态系统服务价值实现路径中，主要包含转移支付、政府购买、生态税费以及生态补偿等形式。
1.转移支付
转移支付是指政府支付给个人以增加其收入与购买力的费用，它具有无偿性以及一定的福利性质。闽江流域上游区域经济发展相对落后，往往存在着地势崎岖、交通不发达以及经济贸易发展滞后的情况，制约着生态系统服务价值的实现。对于此类情况，目前多采用纵向转移支付的方式，即上级政府对下级政府的财政进行直接资金转移。但实践证明，由于转移支付存在资金补助额度较小和无法解决价值实现中区域差异化的问题，因此仍具一定的局限性。后续，在转移支付中应当强化横纵向结合，从而缓解闽江流域中上游群众因经济效益而产生的对保护生态、恢复生态以及保护生态多样性的抵触心理，使生态系统服务价值得以实现[13]。
2.政府购买
政府购买不同于转移支付，转移支付只是简单的将资金收入从一方转移到了另一方，而政府购买则是通过政府的购买物品及劳务支出，从而为社会创造价值，也可以是由政府为主体购买和开发一些生态工程项目，比如生态林业工程[14]、水土保持项目、生态环境修复项目等[15]。闽江流域各级政府可以通过购买中上游流域的商品林地，将其调整为生态公益林，实现林地生态系统服务价值；
除此之外，还可以大力开发包括水土保持、植树造林、防风固沙等在内的生态环境工程项目，在改善流域生态环境的同时也带动本地社区居民收入的多样化提高，从多方面实现生态系统服务价值。
3.生态税费
生态税费包括环境税费和资源税费，是指针对开发利用环境资源的企业或个人，按照其开发利用程度所征收的税收。2018年1月，我国正式开始征收环境税费，这在减少环境污染、推进环境恢复中起到了积极的作用。资源税费则主要针对矿产资源征税，并未在其他生态资源中广泛普及。闽江流域各级政府可尝试通过征收环境税费和资源税费等生态税费，一方面可以调动税收缴纳主体参与生态保护的主动性和积极性，另一方面可将征收税费直接用于环境污染的治理当中，通过将外部性内部化实现流域资源的有效利用，从而实现闽江流域生态系统服务价值[16]。
4.生态补偿
生态补偿指以保护和平衡生态系统为目的，通过补偿的形式，调动生态保护积极性的各种规则、激励和制度安排，是闽江流域生态系统服务价值实现的重要途径[17]。闽江上、中、下游地方政府应当通过结合行政、经济、法律以及技术手段，基于自身财政情况开展与之相符的生态补偿。重点做好两个工作：其一是建设国家、省级重点公益林的生态效应补偿标准动态调整机制，根据培养质量、区位实施差别化的补偿标准，质量较好、区位较重要的林地提高补偿标准；
二是探索在重要生态区位的茶山、果园的退茶/园还林的补偿工作。
(三)市场—政府协同的价值实现路径
生态系统服务价值实现是一项系统性与综合性的工作，不能单靠市场或政府主导，探究如何协同政府“有形之手”与市场“无形之手”才是实现闽江流域生态系统服务价值的根本要义，而市场与政府协同本质上是要实现供给与需求的平衡。一方面，要通过市场交易不断激发市场对生态产品的基础与发展需求。另一方面，通过产权激励强化供给，将土地、林地、渔业资源产权承包给组织或个人，鼓励组织和个人参与生态环境保护和生态产品供给，通过生态补偿、政府购买、税收优惠等政策和制度支持的方式实现生态环境保护的“有利可图”；
对难以确权、衡量、核算的公共生态产品实行产权集中化，使用税收、政府购买、转移支付等手段，进行跨区域的生态补偿，实现区域间生态价值的平衡[18]。
针对闽江流域生态系统服务价值实现中存在的障碍，生态系统服务价值的实现机制可以从以下方面开展。
(一)健全闽江流域生态系统服务价值的市场交易机制
从培育需求侧市场、建立生态系统服务交易市场等方面探索建立闽江流域生态系统服务交易市场体系。一是推动闽江流域生态系统服务市场化宣传和交易平台持续扩大。围绕流域内各生态产业带，建立生态系统服务交易中心和产品宣传营销平台，支持低碳旅游、文旅一体、康养产业发展，布局一批特色生态系统服务综合交易市场、集散中心、价格中心、物流加工配送中心和展销中心，提升流域生态系统服务市场运作能力；
二是推动闽江流域生态系统服务市场持续拓展。通过强化生态系统服务的现代物流体系建设，提升生态产品流通速度；
通过生态旅游、生态论坛、生态新闻、生态音乐等方式，加深消费者对闽江流域生态系统服务的记忆，增强生态“留客”吸引力。
(二)建立闽江流域生态系统价值实现的绿色金融机制
探索设立闽江流域绿色发展基金，建立健全绿色信贷评价指标体系，完善绿色金融专业化经营体系，不断拓宽绿色金融渠道。政府及有关部门应协同发力，构建闽江流域生态产品、绿色信贷扶持机制，完善担保机制，加大风险补偿力度。鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式进行闽江流域生态系统服务的融资。鼓励绿色主题投资，建立生态系统服务资本化运作机制。加大对闽江流域上中游地区生态文明建设的支持力度，推动银行、证券、基金等金融机构与上中游地区合作设立生态系统服务价值实现专项基金，优先支持生态系统服务价值实现的重点项目。争取国家开发银行等大型金融机构对闽江流域生态系统服务价值实现工作的支持。
(三)完善闽江流域生态系统服务价值实现的法律机制
并非所有的生态系统服务均可以像物质产品交易那样进行实物交割，部分生态系统服务可以通过权利交易而实现流通转换，这种虚拟交易简易、快捷，但也很容易产生各种问题。因此，要想进一步优化闽江流域生态系统服务价值的转换流通体系，就必须制定出台规范的管理办法和严谨的法律法规，为闽江流域生态系统服务的市场有效供给提供规则制度保障。除此之外，还需逐步建立完善闽江流域环境监测与核算机制，通过建立一套成熟的流域生态系统服务价值交易体系，对生态资源的数量、产权归属等现状进行统计与核算，并根据各流域的特点制定相适宜的政策，最终实现闽江流域生态系统服务价值。
(四)构建闽江流域生态系统服务价值实现的分类运行机制
生态系统服务按其产权归属可大致划分为私人与公共两类，其生态系统服务价值实现也存在差异。对于私人产权属性的生态系统服务而言，其价值主要依靠直接市场交易来实现，应当构建价值机制、奖罚机制、交易公开等市场手段有效连接供给者和消费者，最大效率配置私人生态系统服务市场资源。公共产权属性的生态系统服务相对更容易受外部性影响，因此需要市场与政府的双重作用，除了建立各项自然资源资产权属市场外，也需要政府的纵向补偿(生态补偿、转移支付、税收调节等)和横向统筹(对口支援、横向生态补偿)的机制保障[18]。
闽江作为福建省内流域面积最大的河流，其生态系统服务价值的实现对于福建省经济、社会以及生态高质量发展至关重要。本文梳理了当前生态系统服务价值实现普遍存在的认知、市场、技术与体制方面的障碍，并进一步提出闽江流域生态系统服务价值实现的市场、政府、市场—政府协同路径，以及市场交易、绿色金融、法律保障、分类运行等机制。未来，应当将闽江流域生态系统服务价值实现纳入重要议事日程，并进一步强化规划引领，在对未来的耕地、林地、草地等生态价值较高地区的用途转换工作中，要先对原有类型的生态系统服务价值进行评估，并核算该地域转换为建设用地的生态补偿额度，确保能同步实施生态补偿措施，以及补偿资金及时到位。针对上中下游不同区域的实际情况，兼顾整体均衡发展的前提下，推进农林改造，提高耕地和经济林地的生产效率，确定优先发展点，以优先发展带动全流域发展，使得全流域发展向着协同有利方向推进。
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