流域统筹区域协同河湖管理机制构建——以长三角和川渝地区跨界河流联防联控为例
时间：2023-01-17 16:20:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
郎劢贤，李禾澍
（水利部发展研究中心，100038，北京）
全面推行河湖长制工作部际联席会议暨加强河湖管理保护电视电话会议强调，要全面强化河湖管理保护责任制落实，切实形成流域统筹、区域协同、部门联动、全社会关心参与的河湖管理保护格局。水利部办公厅印发的《2022年河湖管理工作要点》明确“强化流域统筹区域协同”。《水利部办公厅关于强化流域管理机构河湖管理工作的通知》要求“加强河湖长制统筹协调”。本文通过典型案例分析，对构建流域统筹区域协同河湖管理保护机制提出意见和建议，以期为强化河湖长制、推 动从“有 名”“有 责”到“有能”“有效”提供决策支撑。
1.长三角地区流域统筹、区域协同的机制探索
长三角地区以联合河长制为抓手，流域统筹、区域协同推进跨界河湖的治理保护。
（1）建立流域和区域协作机制
在国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》背景下，水利部太湖流域管理局（以下简称“太湖局”）联合江、浙、沪建立了太湖、淀山湖湖长协作机制，由江浙省级太湖湖长、江沪省级淀山湖湖长以及太湖局主要负责同志共同担任召集人，长三角区域合作办公室、两省一市河长办、沿湖地区及主要出入湖河道河长湖长共同参与，统筹推进太湖、淀山湖及其主要出入湖河道和周边陆域的综合治理和管理保护，促进跨区域、跨部门重大问题的解决。
协作机制设立办公室，由太湖局和江浙沪省级河长办共同组成，承担制定年度工作方案、承办协作机制会议等日常工作。此外还设立太湖、淀山湖和省际边界河湖3个工作组。太湖工作组由江苏省河长办牵头，淀山湖工作组由上海市河长办牵头，省际边界河湖工作组由太湖局牵头。
（2）建立区域联合河长制
2019年10月，示范区内青浦、吴江、嘉善向73名跨界河湖区、镇、村三级河长颁发联合河长聘书，三地河长办在区县和街镇层面建立了“一体联动、务实高效”沟通协作机制，共同谋划实施“1+5+X”工作计划，即制订1个跨界河湖治理方案，深化联合巡河、联合管护、联合监测、联合执法、联合治理5个联合工作机制，打造X个建设治理亮点。三地跨界河湖治理由各自作战全面转向协同合作，形成了区域治水一体化新格局。
2.川渝地区跨界河流区域协同机制
川渝地区以河长制联合办公室为依托，建立跨区域联动体系，共建跨界河流联防联治。从2017年开始，重庆市潼南区先后与四川资阳、遂宁等地签订《河长制领域战略合作框架协议》，不断健全琼江、涪江等跨界河流联防联控机制。
（1）建立联动体系，勾画一体化治水“同心圆”
川渝两地省级河长办组建河长制联合推进办公室，轮流互派工作人员组成工作组联合办公，统筹协调跨界河流全面落实河长制工作，督促检查重点工作落实情况。在川渝琼江省级河长带动下，潼南与遂宁、资阳等地市、县、乡级河长开展联合、交叉巡河，主动对接、现场协商解决问题；
涪江流域建立生态环境、水利、检察等多部门协作机制；
潼南与资阳、遂宁等地同步开展涪江、琼江等跨界河流“一河一策”修编工作。
（2）打造合作平台，搭建协同化治水“连心桥”
相邻行政区定期进行交流，组织召开流域水污染防治协作季度联席会，协调推进河长制合作事项。潼南与遂宁、资阳合作共建，优化跨界断面监测点位，加强重要水体联合采样监测、重要站点联合比对监测、重点污染源联合监督监测，共享环境监测数据。
（3）开展联合行动，凝聚专业化治水“向心力”
潼南、遂宁组建联合执法队伍，开展非法采砂、非法排污联合查处工作；
潼南、遂宁、资阳签署《建立涪江、琼江流域生态环境保护公益诉讼检察工作协作机制意见》；
潼南、铜梁签署《琼江流域上下游横向生态补偿协议》，按照“超标者赔偿、改善者受益”原则实施流域水质生态双向补偿。
1.强化流域管理机构统筹协调作用是构建流域统筹区域协同机制的重要前提
以流域为单元分析问题、研讨对策，是实现跨界河流区域协同治理保护的重要前提。充分发挥流域管理机构职能是加强流域统筹的重要体现。长三角案例中，太湖局积极发挥流域管理机构的协调、指导、监督和监测职能，通过协调有关地方河长办研究谋划协作机制组织架构，指导促进协作机制常态化运作，加强跨界河湖监督检查，推进“智慧太湖”信息化建设，在实现跨省际河湖协同治理保护上起到不可替代的作用。因此，应当加强流域机构对区域河湖长制的统筹，充分发挥其在省级河长湖长协作机制中的作用、建立完善流域管理机构与省级河长办的合作机制，协调上下游、左右岸、干支流联防联控联治。流域统筹区域协同河湖管理保护机制见图1。
图1 流域统筹区域协同河湖管理保护机制示意图
2.强化河长湖长履职尽责是构建流域统筹区域协同机制的核心内容
党政领导担任河长湖长，使河湖长制具有强大号召力、高效执行力和统一向心力，有效破解了我国河湖治理中各区域、各部门之间复杂的系统性协同难题。跨界河流治理保护同样需要打破行政区域障碍和部门行业壁垒，需要强化河湖长制制度优势，实现流域统筹区域协同。长三角地区建立联合河长制、深化示范区河湖长制，川渝地区签订区域河长制战略合作框架协议、设立河长制联合办公室，这些做法都是充分借助河湖长制制度优势，建立跨界河湖流域统筹区域协同治理机制的创新实践。因此，应当进一步强化区域各级河长湖长履职尽责，通过各级河长湖长示范联动带动构建区域协同、部门联动体系，加强跨界河湖的协同管护。
3.建立有效工作机制是构建流域统筹区域协同机制的关键要素
两个案例的共同点是均建立了“联合巡河、联合管护、联合监测、联合执法、联合治理”五大机制，通过五大联合工作机制的常态化运行，有效构建了跨界河湖共建共治共享的生态治理新格局，跨界河湖从“各美其美”到“美美与共”。联合巡河机制通过明确联合巡河职责、方式、频次等内容，及时掌握跨界河湖水事情况，发现问题及时整改，提升问题处置效率。联合管护机制通过建立联合巡查、会商、打捞等一整套河湖联合保洁流程，示范一体化管养，推动跨界河湖管护常态化。联合监测机制通过统一监测指标、监测频次、评价标准、评价方法，建立基础信息月报互报制度，实现水环境监测数据的互通共享。联合执法机制通过统一指挥调度、统一队伍建设、统一检查程序、统一执法力度和统一自由裁量，探索形成多涉水部门综合执法机制，共同打击影响水环境的违法行为。联合治理机制通过统筹前期规划，统一设计理念和标准，共绘一张蓝图、共建一批机制、共推一个计划，推动跨界河湖治理联动化、科学化。
4.建设信息共享平台是构建流域统筹区域协同机制的重要保障
数据信息分割是统筹协同的瓶颈问题，建立信息共享平台是构建流域统筹区域协同机制的重要保障。长三角地区由太湖局牵头，以“智慧太湖”信息化建设为基础建成“太湖流域水环境综合治理信息共享平台”，为太湖流域各级河长湖长履职、水资源水环境水生态监管、河湖健康状况评估、省际边界地区水葫芦联合防控等提供了数据支撑和决策参考。川渝地区建立流域水污染防治协作联席会议制度，通过创建网络信息平台及时共享跨界河流水质、水情、雨情、险情等信息，实现防汛减灾信息互联互通。因此，应当建设流域内多区域、多部门协作水资源水环境水生态信息共享平台，推进水生态环境数据共享和联合监测，为打破部门分割和区域壁垒、实现流域综合治理与管理提供技术基础。
构建流域统筹区域协同河湖管理保护机制，应重点从以下几方面发力：
1.充分发挥流域管理机构统筹协调作用
流域层面建立省级河湖长联席会议机制，协助召集联席会议、研究起草联席会议相关规则制度、研究提出联席会议议题、跟踪督办联席会议议定事项，确保联席会议机制有效运行。建立健全流域管理机构与省级河长办协作机制，加强对跨省际河湖建立联合巡河、联合执法、联合治理机制的指导，协同开展跨省际河湖健康评价、“一河（湖）一策”修编等工作，加强跨省际河湖“四乱”问题跟踪检查，推进数字孪生流域、智慧河湖等流域信息共享平台建设，为实现流域区域协同提供基础保障。
2.强化跨界河湖区域河湖长协作
建立跨界河湖同级河湖长联席会议制度，共同会商、协调解决跨界河湖治理保护复杂疑难问题。通过设立联合河湖长、联合河长办、互派河长湖长等方式带动建立跨界河湖联合巡河、联合管护、联合监测、联合执法、联合治理机制。通过严格河湖长制考核评估和监督检查，强化跨界河湖河长湖长履职尽责，将跨界河湖治理保护目标任务完成情况纳入跨界河湖河长湖长履职考核的重要内容，落实督查激励机制，对跨界河湖治理保护力度大、成效明显的行政区和河长湖长给予激励。跨界河湖各行政区域各级河长湖长应以问题为导向，因地制宜联合推进幸福河湖建设。
3.加强对流域统筹区域协同典型案例的经验总结和宣传推广
加强对构建流域统筹区域协同机制的指导引导，总结归纳主要做法和典型经验，深入分析难点和问题，通过宣传推广典型案例，示范带动构建流域上下游、左右岸、干支流联防联控河湖治理保护新格局。■
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