多元治理视角下在华外国商会制度研究
时间：2021-07-03 12:01:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：我国政府对在华外国商会的管理主要依据是1989年颁布并实施的《外国商会管理暂行办法》，随着时间的推移和社会的发展，这部法规已经不能满足现实之需。通过对在华外国商会管理制度现状的审视，发现我国在注册、财税、监管三个方面存在不同程度的制度困境。适应多元治理的需要，亟需在废除双重管理体制、制定税收优惠政策、引入第三方监管评估机构等方面加强对在华外国商会管理的制度创新。
关键词：在华外国商会；多元治理；管理制度
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0080-04
在全球化浪潮和自由结社运动的推动下，非政府组织在世界各国的社会、经济、文化发展中扮演着越来越重要的角色。在华外国商会是境外非政府组织的一个重要类别，随着境外非政府组织数量的增加、活动范围的扩大以及影响力的递增，规范其发展势在必然。然而，从国内的理论与实践来看，中央政府对在华外国商会的管理，目前主要依据的是《外国商会管理暂行规定》（1989年）、《基金会管理条例》（2004年）两部法规，不仅相应的法律法规存在诸多缺陷，而且其管理的力度和强度也不足。党的十八届三中全会指出，要创新社会治理体制，激发社会组织活力，“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。在此时代背景下，探索境外非政府组织的管理制度创新，具有重要的理论和实践意义。本文结合多元化社会治理理论，以在华外国商会的现行管理制度为切入点，通过归纳其管理制度的现状并分析其制度困境，从而提出突破在华外国商会管理制度困境的思考。
一、在华外国商会管理的现状分析
20世纪80年代掀起的全球性结社革命，给非政府组织带来了发展契机，商会作为NGO的重要组成部分，也开始在国际舞台上扮演重要角色。中国在改革开放的推动下，迅速卷入全球化发展浪潮，吸引了大批外资企业来我国进行投资和贸易。随着外企数量和外籍务工人员日益增多，他们迫切地需要一个既能表达和维护合法权益、又能与中国政府进行沟通的团体。而经过四百多年的发展，商会是一个很好的历史选择。2001年中国加入WTO，外国商会借此机会得以迅速发展，在我国经济外交舞台上发挥了重要作用。
在华外国商会最早可追溯到1915年上海美国商会的成立。然而纵观我国政府对在华外国商会的管理历程，却泛善可陈：从1915年外国商会的初次登台至今一个世纪的时间里，只有1989年中央政府出台的《外国商会管理暂行规定》（已下简称《规定》）一部专业性法规，且其立法层次不高，尚没有上升到法律的高度。随着社会经济的发展，《规定》远远滞后于在华外国商会的发展和管理实践的需要。2010年《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》的出台，是地方性法规的突破，提出了活动备案制的管理新视角。但由于我国政府对在华外国商会实行的是“一国一会”的注册原则，导致大量商会无法取得合法身份，从而给商会的统计和管理带来了诸多难题。据民政部官方网站数据显示，目前只有19家外国商会和1个地区商会（香港）在民政部登记注册，其余大量境外商会组织游离于政府监管之外。
二、在华外国商会管理的制度困境
1989年《规定》的出台，把在华外国商会的管理纳入了法制轨道，《规定》对在华外国商会的成立、人员、活动、监督均作出了相应规定。然而，我国计划经济时期遗留下来的“全能政府”观导致政府对公共事务进行直接管理，极大地缩小了在华外国商会的自治空间，其发展受到阻碍。随着社会经济的发展和国际环境的变化，政府的单向管理与一成不变的管理制度已不能适应当前环境，不仅导致在华外国商会遭遇发展瓶颈，同时也给我国政府的管理活动带来了难题。在此，根据管理制度的一般范式，结合我国政府对在华外国商会的管理实践，从注册、财税、监管三个方面分别讨论其管理的制度困境。
（一）注册管理困境
我国目前实行“一国一会”的注册原则，地方性外国商会的登记管理尚未出台明确的法规，因此许多商会无法获得合法身份。这样一来就会带来以下几个问题：从全国的角度来说，第一，商会既无合法身份，政府就无从对其活动进行管理和规制，管理缺位将在客观上为不法活动提供制度空间，也导致财税制度和监管制度难以实施；第二，“一国一会”原则给商会冠名带来不便，给地方商会间的互利合作带来不便；第三，无法获得合法身份的商会以成立企业、或注册为民办非企业等方式存在，对其营利性质难以判别，造成管理困难。从地方的角度来说，我国正处在变革时期，政策更新的频率很快，地方法规也会出现差异，由此带来的地区性政策差异不仅影响了政府相关部门对商会的管理，也对商会的跨区域合作产生了不利影响。
（二）财税管理困境
《规定》中没有对在华外国商会的税收优惠政策做出规定，然而商会作为非营利组织的一种类别，非营利性将其与企业区分开来，在财税管理方面具有其特殊性。在我国财税制度与合法身份息息相关，组织的合法登记是开展财税管理的必要条件。然而，由于商会登记制度的不规范，财税管理面临以下难题：首先，我国对非营利组织的税法体制并不完善，在管理活动中需要主管部门与商会进行不断交涉，产生了大量的管理成本；其次，商会以何种名义登记注册存在税收差别：如以社团名义登记注册可以免税，而以民办非企业名义注册则需要交税，这样一来收税与否的判定需要耗费大量的精力；再次，商会作为非营利组织虽不进行营利活动，但仍需经费维持其组织运转，部分商会虽有会费支撑，但除掉成本外的利润若需缴税，则会限制组织自身发展。目前，我国税务部门对已注册的在华外国商会所进行的活动和印刷品收税，限制了商会活动的开展[1]，从而使政府和商会都陷入两难的境地。
（三）监督管理困境
监管制度的困境体现在三方面：一是监管主体的双重性，二是缺少第三方机构的介入，三是政府与商会之间缺乏互动。在目前的管理体制中，我国政府对在华外国商会实行的是双重管理，其登记管理机关和业务主管单位是两个不同的行政单位[2]。在该体制下，一个外国商会要获得合法登记，必须找到经国家授权的对应业务主管单位获得批准，然后还要获得登记管理机关的批准[3]。现行的管理体制本身就有权责不明晰的缺陷，不利于政府管理和商会发展。此外，政府相关部门主管商会的管理和评估活动，在专业能力、精力、效率方面都不如独立的第三方监管机构有优势。第三方机构的缺位导致管理活动公信力不高，且在现行的政府—商会的单向管理模式中缺乏权力制衡。此外，我国政府由于掌管了在华外国商会的管理大权，官本位思想导致形成了一种“上对下”的管理关系，二者并未形成良性互动关系，这样不仅不利于商会自治积极性的提高，更不利于政府为商会提供服务。
