政治与行政分合视阈下的政府责任探析
时间：2021-06-09 08:05:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]政府责任具有历时性和共时性双重属性，而政治与行政的关系是行政现代化的中心问题。政治与行政关系的演进经历了政治化的行政、政治与行政两分、政治与行政的双向互动三个阶段。在政治化的行政时期，行政完全隶属于政治，政府的责任模糊化，主要体现为以家长式负责的方式替老百姓做主；在政治与行政两分时期，政府责任的结构主要体现在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上；在政治与行政的双向互动时期，政府的责任主要表现为道德责任、法律责任、公平责任、回应责任和生态责任。
[关键词]政府责任；政治与行政；政治行政化；行政政治化
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0051-05
政府责任伴随着国家的形成而产生，尤其以契约论者为代表，认为政府存在的主要责任是维护公民自由和财产安全。而随着公民的民主意识不断增强，社会对政府责任提出了更高的要求。本文从历史演化的角度来分析政府责任的演进，尤其以政治与行政关系的变化为立足点，梳理政府责任的范畴。
一、政府责任的界定
政府是一个历史范畴，一般是指国家和社会的管理机构。乔耀章对政府的种种概念，包括中国的和外国的、古代的和现代的都进行了梳理，得出的规律和结论是：（1）任何一个政府概念都是特定历史时期的产物，18世纪的政府不同于19世纪的政府，也不同于20世纪的政府；（2）任何一个政府概念都是为了特定的利益和目的而界定的，政府的定义是与政治家、思想家的政治设计、社会设想紧密相联系的；（3）政府的涵义随着政府自身的发展而不断丰富，它由粗线条向细致化、细腻化、细线化的方向转变
[1]（P3）。在此分析基础上，乔耀章将政府界定为：“政府是由现实的少数人员组成的受一定传统、习惯、规范、法令、规章约束公共事务管理行为的制度化了的行使公共权力的组织。”[1]（P5）
政府作为一个历史范畴使得政府责任具有历时性和共时性的双重属性，因而给政府责任一个精确的涵义与明确的结构是复杂的。从词源上来看，政府责任不同于责任政府，政府责任的核心词是“责任”，“政府”是对“责任”的限定，表明是政府的责任而不是社会的责任、公民的责任等。库珀认为，客观责任与从外部强加的可能事务相关，源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待；主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事务相关，根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰[2]（P63-74）。陈建先把政府责任表现界定为两个方面，即积极责任和消极责任。积极责任是指政府主动地完成自身职责；消极责任则是指政府不完成或误完成职责时所承担的消极后果。无论是积极责任的履行还是消极责任的追究都需要一定的机制和达成途径[3]。
从政府责任的二重性方面来看，政府责任可以划分为抽象的政府责任与具体的政府责任。抽象的政府责任是指由宪法、法律、法规和规章等法律条文规定的国家行政机关及其工作人员必须承担的责任；具体的政府责任是指国家行政机关及其工作人员运用法律规定的权力时作出行政行为侵犯行政相对人的权利时必须承担的责任。
二、政府责任：政治化的行政阶段
从历史发展的时期来看，政治化的行政主要是从原始社会开始到19世纪中后期，在当时的历史环境下，并不真正存在实质意义上的行政，不存在政治与行政的领域分野，行政完全融于政治之中，行政完全隶属于政治，所以称之为政治化的行政。
在传统政治中政府负责的方式是家长式的，其核心是替老百姓做主。这种责任心的动力是个人的道德修养，是官员的自悟。因此，在那个时期强调的就是官员的个人修养问题，即“修身、齐家、治国、平天下”。然而对于这样的责任观念并没有一种评估与衡量的标准，完全基于个人修养，官员们在责任心上拥有很大的差异性也就很正常。另一方面，在当时的政治社会环境下，公民对政府的依赖性很强，也就是依赖于政府解决一切问题。在这样的互动关系中，老百姓始终处于被动地位，没有诉求和表达自己意愿的途径和合适的场所。并且政府“恩赐性地为老百姓做些事，他所期待的是老百姓的感恩戴德。如果老百姓心安理得地承受下来，官员们就会感到失落，就有可能失去再次为老百姓尽责的动力”[4]。
在早期资本主义发展阶段，一方面是控制和推翻王室权威以及努力消除担任政府公职的特权途径；另一方面是通过宪政安排、代议制政府、选举制、任期制、职务轮换制（政党分肥）来实现对政府行政的重塑和控制[5]。由此，公共行政在民主主义的追求中被建构起来，由于民主政治的压力，社会经济生活相对简单，市场经济方兴未艾，行政职能和事务的简单以及政府规模和运作空间的狭小，就成为这一时期政府行政的重要特征。在西方国家近现代公共行政发端和形成的过程，正是中世纪早期的那种带有父权家长制特征的统治和管理体系不断消解的过程，是行政系统由私人服务转变为公共服务的过程，是行政事务不断扩张及其日益细致地分化并不断地通过公正而有效的服务来谋求公共行政的独立性和社会地位的过程。
在这种情况下，不论是中国抑或外国，政府责任都处于模糊化阶段，即使政府尽了自己的责任，以家长式负责的方式替老百姓做主，政府居高临下而老百姓却完全处于被动的地位，这样虽然能够一时地解决一些问题，但培养不出公民意识和公民美德来。所以在这样的条件下，政府的责任形成不了政府与公民之间的平等、信任和合作的关系[6]。因此，政治与行政的关系在政治化的行政阶段中，这些都无法保证使整个政府具有高度的责任心。
三、政治与行政两分时期的政府责任
在威尔逊之前，德国的史坦因、布隆赤里和法国的狄克洛克对政治与行政二分法都做过初探，布隆赤里（Johann K. Bluntschli）认为，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治”[7]（P15）。这里已明确告诉我们，政治与行政是政府所具有的两种不同的功能，二者是相互区别的。
