目标与制约：优化行政区划相关要素析论
时间：2021-06-08 16:02:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：[HTF] 党的十八大报告和十八届三中全会决定都提出要“优化行政区划设置”。作为一种正式的制度供给，优化行政区划具有提高行政效能、提升治理能力、推动协调发展、维护政治稳定等应然价值目标和基本要求，其在客观上将受到自然地理、民族文化差异、区域文化传统等环境要素，国家结构形式、地方政府体系和政府职能模式等组织要素，政府治理能力、社会自治能力和中心城市的经济辐射能力等能力要素的制约和影响，经济、政治、社会等三大推力将推动行政区划的优化。
[HTH]关键词：[HTF]优化行政区划；价值目标；制约因素；推动因素
[HTH]中图分类号：D0351
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）06-0004-07
[HT][HK]
[FQ（+17mm。170mm，ZX，DY-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]
[HT6H]基金项目：[HT6K]2013年度国家社会科学基金项目“公共服务协同供给的制度创新研究”（13XZZ016）。
[HT6H]作者简介：[HT6K]谢来位（1970-），男，重庆开县人，中共重庆市委党校、重庆行政学院教授，硕士生导师，南京大学管理学博士，研究
方向：政治发展、公共政策、地方政府管理。
[HJ][HT][FQ）]
[FL（K2]
[BFY][JP][HJ][HT95XH]
中国共产党十八大报告和十八届三中全会的决定都提出要“优化行政区划设置”。行政区划的优化是指以促进国家的政治、经济、社会、文化、生态可持续发展和追求国家整体利益、人民根本利益最大化为目标，通过对行政层级和管理幅度的调整，不断提高国家行政区域划分科学性所做的努力及其进程。作为一种正式的制度供给，优化行政区划具有提高行政效能、提升治理能力、推动协调发展、维护政治稳定等应然价值目标和基本要求，面临环境要素、组织要素、能力要素三重制约和经济、政治、社会等三大推力。
本文拟对构建行政区划优化理论分析框架的基本范畴，包括行政区划优化的价值目标、制约要素和推动要素等展开探索性研究。
[HT95H]一、优化行政区划之价值目标[HT95XH]
行政区划的实质是实现行政权力和责任的划分。因此，行政区划应通过合理确定政府的管理层级及各级政府的管理幅度，实现对行政权力及其相应责任的科学划分来提高行政效能、维护政治稳定、推动城乡区域经济社会文化的协调发展、提升整个社会和公民的自治能力，以便更好地实现政府的各项职能，使整个社会的公共利益最大化。
[HT95K]1提高行政效能。[HT95XH]可以说，行政学的诞生源于对效率的追求。伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》中认为政治与行政的理想模式要求行政应拥有巨大的权力和不受限制的自由处置权限，而同时公众舆论将起权威性评判家的作用，必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应，促使公务人员有理智有力量地开展活动，又与公众思想保持着非常紧密的联系，这样既能保证行政的效率，又能保证行政的方向。韦伯笔下的官僚制、泰勒的科学管理等一系列理论所贯穿的理性化以及西方公共管理理论将“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）作为价值追求的核心，也都是以追求效率为旨归。可见，追求行政效率、提高行政效能是行政学、行政制度以及行政区划制度所应追求的主要目标之一。
行政效能是指行政主体在实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等行政行为时，以最小的公共资源投入来实现最佳的行政工作目标，达到资源优化配置并产生良好经济社会效益的程度及能力。行政效能是数量与质量的统一、功效与价值的统一、目的与手段的统一、过程与结果的统一。行政效能有质和量、快与慢、投入及产出等内涵。政府行政效能高，意味着政府提供公共服务和社会管理、化解社会矛盾的能力强、效率高、回应性强，分配公共资源的成本低、效率高、公平性强。一般认为，权力高度集中和问责不力、权力高度分散和监督不力是行政效能低下的体制原因。中国各层级政府之间以及政府各部门之间，上级与下级之间，都存在着权力过于集中的问题。如果适当减少行政环节，增大行政管理幅度，可以使层级结构趋于合理，则从上至下和从下至上的行政信息流通顺畅、快速和更加直接与准确，单位时间内的行政行为增多，行政效率提高，行政投入减少，行政效果更好，行政效能提高。一些国家也曾经发生政府权力高度分散、行政区域规模太小以致难以有效提供公共服务导致行政效能低下的问题。可见，作为政府行政组织结构的行政区划将从组织结构上直接制约或影响着行政效能的高低。因此，优化行政区划，通过合理确定政府行政层级，科学确定各级政府的管理幅度，并在此基础上规范各级政府之间的权力责任关系，以形成科学合理的行政组织结构和权力责任关系，将是提高行政效能的基本途径。
[HT95K]2提升治理能力。[HT95XH]自20世纪70年代以来，公共行政向公共管理的范式转换要求政府、行业协会、自治团体、企业、公民等各种治理主体在公共事务的治理中各展其长、各得其所，尽力摈弃传统公共行政的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用，充分挖掘各种管理和治理主体、管理工具的潜力，从而改善公共事务的治理效果并提高每一个人在现实社会中的自由度，以增强公共管理的合法性、透明性、责任性、回应性和有效性。因此，作为政治制度、行政制度重要组成部分的行政区划制度的优化，就必然要将提升包括政府在内的整个社会的合作治理能力作为主要目标，甚至是根本目标。
地方政府是实现国家治理和科学发展的基石。地方政府治理能力的好坏，直接关系到一个国家社会、经济、文化的科学发展和政治稳定。科学发展和社会主义和谐社会建设的宏伟目标需要各级地方政府提升自己的治理能力。而地方政府和基层政府的治理能力提升与社会自治能力的提高是相辅相成、互相促进的。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，自主治理是与市场、国家并存的一种治理形式，一群有着自治愿望和强烈个人主体意识的理性人通过自主合作治理能实现集体利益的优化。如果人们的个人主体意识、公民意识不强，总寄希望于借助外部力量的干预，就难以产生自主组织与自主治理的愿望和行动。在高度集权体制下，统治型和管制型的地方政府为加强人们自身主体意识和增强自主参与的能力留下的发展空间很小，在很大程度上制约了产生自主组织与治理的愿望和行动，制约了自主组织与治理能力的提升。但是，政府作为制度的提供者，必须为社会自治、公民的自主治理提供公平的制度保障，自主治理才可能得以产生。这就必然要求政府体系合理分权，对行政区划进行科学设置，让各层级政府的权力触角适度地作用于各个区域的公民、组织、社会及其对公共事务的处置过程中。同时，通过行政区划这种正式制度的合理设计，来促成正式制度与非正式制度之间的转化与联系，为自主治理的社会规范和社会秩序的形成与演化创造条件、留下足够的发展空间。必然要求通过政府体系的纵向分权，推动地方、基层和社会自治。而行政层级过多，造成权力过分集中，阻碍分权改革的顺利推进。可见，地方的治理能力以及社会的自治能力提升与行政区划的改革调整存在紧密关系，地方政府治理能力和社会自治能力的提升无疑是优化行政区划的根本目标。
