行政成本控制视域中的公务消费改革探讨
时间：2021-06-08 00:03:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:治理公务消费是控制政府行政成本的关键点之一。通过对形形色色的公务消费的现象透视,从观念、文化、制度、监督等方面深入分析了公务消费奢侈的原因,在此基础上,提出应从公务员社会价值标准化、预算硬性化、公务消费货币化、审核监督制度化四个方面来规范和改革公务消费。
关键词:行政成本;控制;公务消费;改革
中图分类号:F812.3;D630.9 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-08-0056-03
公务消费是国家公务人员在其履行行政职责、执行公务时发生的由国家财政承担的必需的、适度的支出。随着我国社会主义市场经济体制改革的进一步深入,社会价值观念逐步呈现多元化,国家公务人员“经济人”的特征也逐步显现出来,公务消费可能成为他们追求自身利益最大化的一种方式和手段,这样往往容易导致公务消费标准被随意提高,公务消费范围被随意扩大,公务消费开支也日益膨胀,公务消费不仅容易成为腐败的孽生地,也进一步导致了政府行政成本的上升。在2007年全国“两会”上,温家宝总理在作政府工作报告时,曾两次怒斥浪费行为:“公务消费不规范,奢侈浪费,行政成本高。”实施科学的公务消费管理,成为政府降低行政成本的重要途径。
一、我国公务消费制度中的主要问题
我国公务消费管理混乱,隐性化、不规范、公私不分、浪费严重等现象有着深层次的制度原因和历史原因。可以说,制度缺失、监督缺位、执行不力、管理不善是其主要原因。
1.政府收支不规范,预算控制不力
政府收入是公务消费支出的经济来源,它主要分为政府预算内资金和预算外资金。长期以来,我国政府收支不规范,存在大量的预算外资金,为公务消费的扩大化提供了便利的经济来源。由于这些资金并未全部纳入预算,缺乏统一的管理,致使公共资金使用不透明、不公开,随意性大,从而为公务消费的隐性化、特权化提供了可乘之机。同时,由于预算外资金基本上是“部门所有”,“谁收谁用”,这大大地刺激了各部门乱收费、乱罚款的所谓“以抓经济为中心”行为,各种小金库或明或暗纷纷建立;尽管近年来我国在清理部门小金库上下了一番苦功,自2002年以来,各地为了认真贯彻国务院实行“收支两条线”管理改革精神,将公安、法院等5个系统的预算外收入纳入预算内管理,按需要核定支出[1],实行了国库统一支付等一系列措施,但是很多部门乱收费、乱罚款和建小金库的行为依然在“暗渡陈仓”。另一方面,我国预算软约束,预算内支出规模大,现行预算制度难以发挥有效地资金控制作用。政府预算通过立法机关审议批准,本身具有法律效力,但由于现有的预算制度存在弊端,往往使预算难以达到其原有的效果。首先,长期以来我国实行“基数加增长”的预算方法,由于这种预算方式较注重过去和历史因素,政府部门为了确保基数,往往完全不考虑资金使用效率,因而原有的一些不合理的、不必要的支出得以保留,而为了适应新的发展需要,又必须增加一些新的支出,导致支出结构和规模不合理,财政支出数额日益膨胀。其次,我国预算制度缺乏刚性,预算支出随意性大。尽管近年来我国进行了多次预算制度改革,但是,预算法律效应不强、实际执行中随意性大的问题依然没有得到彻底解决,这使得预算难以发挥规范、制约公务消费行为的作用,无法从经济根源上控制公务消费泛滥之势。
2.公务消费制度缺乏有效地激励机制且执行力度不够
首先,我国公务消费实行实报实销制,由于资金所有权和使用权的分离,而且消费资金的公共性,公务消费的外在性凸现,实报实销制的激励机制也就先天不足,政府及其工作人员为了追求自身利益的最大化,往往不考虑公务消费资金的使用效率,在公务消费过程中使用各种手段变相提高公务消费标准,扩大公务消费范围,将公务消费变成个人消费,将公务指向变成个人指向,使公务消费在一些方面变成职务享受和假公济私的手段,以公务消费为名,弄虚作假,虚报冒领,贪污侵吞等消极腐败现象呈多发趋势。其次,尽管实报实销制对我国公务消费项目、内容、范围及其管理作出了一定的制度规范,但从总体上来看,公务消费制度规范零散,缺乏系统性和全局性。并且,近年来出台的许多有关公务消费的具体项目的规定,在实际执行中不能完全贯彻,公务消费行为有禁不止,有令不行的现象普遍存在。一方面有的规定与实际情况存在较大差距,缺乏可行性,以致造成公务消费在制度上和实际执行存在严重偏差,最典型的例子就是差旅费制度,当前我国各地旅馆一般住宿为每晚60元/人,但一些差旅费补助制度的规定补助却只有十几元;另一方面,就是由于作为公务消费主体的公务员,既是公务消费规章制度的制定者、执行者,又是公务消费的直接受益者和监督者,不仅执行尤其监督很难真正到位。由于在现有公务员队伍中己经形成既得利益维护机制,这样对改革和新制度的制定、执行形成了巨大阻力。这些都给公务消费博弈过程的另一方-公务消费主体有机可乘,形成一种非零和博弈的均衡结果。
3.对公务消费违规行为监督、处罚不严
现代制度经济学家认为,“公共权力是一种必然存在的恶” [2],我们必须把它限制在适度的范围内。在我国,不管孔子的儒家思想还是马克思主义都是以性善论为主导思想的,这一思想对我国制度建设产生了深远的影响,以致于我国现行制度制定的人性假设前提是“国家公务人员是毫不为己,专门利人,全心全意为人民服务的人民公仆”。这就直接导致了我国在行政制度构建过程中监督机制的缺失,行政监督往往重内部监督而轻外部监督,重事后监督而轻事前监督,重上级监督而轻下级监督。公务消费违规行为的根本原因就是缺乏有效的监督、处罚机制。从内部监督来说,地方、部门、单位领导责任制和“一支笔”审批制使得领导公务消费行为出现缺位现象,领导审批制也难以对政府工作人员消费的真实性进行审查,内部监督无法起到应有的作用;从外部监督来说,财政监督缺位,监督制度不健全,使得公务消费缺乏有效的外部行政制约,而公众监督由于信息不对称,缺乏有效、畅通的监督渠道等原因,无法对公务消费进行监督,因此,公务消费监督机制缺位。至于处罚方面,也存在同样的问题。我国目前尚无处罚公务消费违法违纪的明确规定。一个党员公务员收受贿赂5000元就得开除党籍,却从未听说那位国家公务人员因为大吃大喝、公车私用、公款旅游等问题受到严肃处理的。这容易使公务员产生侥幸心理,他们中一些人往往可以无贪污受贿之嫌疑,却不担风险地过着奢侈的生活。
二、基于行政成本控制的公务消费改革
1.公务员社会价值标准化
以实行公务消费货币化为切入点,逐步实现公务员社会价值的标准化。公务消费货币化,即按职务的需要,把在公务或商务活动中发生的费用,以货币包干的形式计入个人工资,无论盈余还是不足,全由支配者自己调整。货币化作为市场经济的基本要求,成为公务消费改革的最基本的切入点,通过货币化的形式,使公务员职位所消耗的社会价值准确地衡量出来,才能在此基础上实现标准化、制度化和绩效考核。以前公务消费行为和福利有些表现为货币形式,有些表现为实物形式(公务用车、实物分房),很多指标难以量化衡量。实行公务消费货币化,公务消费行为应尽可能以货币形式表现出来,不管是通讯费、公务用车、公务招待、均以货币形式表现,并按照公务、职务需要,严格制定消费范围、消费限额。实行随时消费,按人按次、按期结算并定期公开。对于属于个人公务消费部分可核定标准,包干使用,节约奖励,超额自付。并将有些可量化、易操作的公务消费(如公务用车、通讯费)以货币的形式直接发给公务员及领导干部个人,这可以强化公务活动的成本和效率意识,强化领导干部在公务消费上的自律意识。即可以节约政府行政支出费用,提高公务消费的合规性,又有利于防腐倡廉。今后应结合公务员工资、福利制度的改革,逐步将个人公务消费部分(用车、通讯和与个人福利相关的消费)纳入公务员薪酬中去,减少公务消费的公款支出比重,在此基础上规范公务消费。[3]
