城市道路的路权分配及其保障机制研究

时间：2021-05-12 20:00:57　来源：雅意学习网本文已影响人

　　关键词尾号限行常态化公共利益比例原则
　　基金项目：本文系江苏省2016年度普通高校专业学位研究生实践创新计划项目（省立省助，编号：SJZZ16-0028）“城市道路的路权分配及其保障机制研究”的阶段性成果。
　　作者简介：唐慧文，东南大学法学院法律硕士（非法学）研究生，研究方向：行政法。
　　中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.014

一、问题的提出与尾号限行政策回顾

　　为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，北京市政府决定，在2008年7月1日至9月20日期间，对本市机动车（含临时号牌车辆）采取临时交通管理措施。北京市政府正式對机动车按车牌尾号实行单号单日、双号双日行驶，即机动车尾号限行。2008年9月27日，北京市政府发布《北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告》，北京市各级党政机关封存30%的公务用车，市行政区域内的中央国家机关，本市各级党政机关，中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务用车按车牌尾号每周停驶一天。此后，北京市政府多次出台了“尾号限行令”，继续实行机动车尾号限行措施，北京实施了重大活动期间不区分排放水平的单双号轮流限行和高排放车辆常态化限行结合低排放车辆每周工作日高峰时段轮号限行一天的措施，北京实行机动车尾号限行政策长达十年，机动车尾号限行已然常态化。基于改善交通以及治理环境的目的，北京市实施了机动车尾号限行政策，仅凭常态化的机动车尾号限行之行政管制措施恐难解决当今复杂的城市交通以及环境污染。尾号限行措施持续降低了道路以正常交通通行目的为界限的使用框架，地方政府通过地方性法规或者规章方式对尾号限行常态化进行确定，尾号限行实质上是地方行政立法行为。因此，对于尾号限行，我们有必要梳理机动车常态化限行措施的法律依据，厘清机动车尾号限行的的正当性、合理性来源，进而完善尾号限行的制定权限、程序。

二、机动车尾号限行常态化的合法性检讨

　　（一）《道路交通安全法》第39条之道路警察权
　　依据《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）第39条，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”周许阳从公物理论的角度，认为《道交法》第39条不能成为尾号限行的依据。《道交法》第1条规定了立法目的，“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。”因此，《道交法》第39条所列“疏导、限制通行、禁止通行”等措施需要“排除威胁道路使用安全与秩序的妨碍行为”为限。行政机关只能基于《道交法》第39条作出临时性的道路警察行为。
　　《道交法》第39条授权公安交管部门道路警察权，公安交管部门可以限制机动车的通行，由此看来公安部门是法定的授权主体，而市一级人民政府并不是法定的授权主体。但北京市多次机动车尾号限行措施都是由北京市政府发布的，但这些临时性措施只针对北京市牌照的车辆，而对非北京市牌照的进京牌照的车辆限行，则是以北京市公安局发文形式予以规定的。笔者认为，《道交法》的授权并不能使机动车尾号限行有足够的法律依据，授权条款本身比较宽泛，没有明确性的授权范围。《道交法》第39条规定的禁行措施是临时性的，而非永久性的，并未给出明确的使用情境，未作出明确的授权，仅说明公安机关交通管理部门在“具体情况”下判断是否采取限行措施。但是《立法法》第10条明确规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。基于明确性原则，尾号限行的法律依据来源必须是明确的，如果来源相当模糊，可能产生法律适用上的危险，进而导致行政机关恣意行政行为限制公民权利。与此同时，在交通秩序、环境保护这类关乎民生的公共行政领域，有时候需要地方行政机关根据地方的实际情况进行管理。因此，对于目前尾号限行在法律明确下的缺失，国家立法机关需要对行政机关进行概括性授权，同时监督行政机关权力合法、公正运作。
　　（二）《大气污染防治法》及《北京市大气污染防治条例》
　　《大气污染防治法》第50条规定，“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通。”《大气污染防治法》第96条规定，“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶”。但应急响应结束后，人民政府需适时修改完善应急预案。这意味着限制机动车行驶的前提取决于污染天气情况，属于一种“应急”性行为，而非一项持续性、常态化的措施。
　　基于法律保留原则，《北京市大气污染防治条例》第72条规定，“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”，该规定可以归类于《大气防治污染法》第96条的“应急措施”。但是《大气污染防治法》对该类措施设立了相应的前置条件，即在“重污染天气预警等级”情形下，采取“应急预案”，并只可以限制部分机动车行驶，一旦“应急响应结束”后，人民政府需适时修改完善应急预案。笔者认为，《北京市大气污染防治条例》对于机动车限行的适用条件及适用程序要宽松于《大气污染防治法》，实质上扩大了机动车限行的范围。总而言之，尾号限行首要目的是缓解城市交通拥堵情况，次要目的才是防治污染、改善空气质量。尾号限行能产生防治大气污染的作用，也是因为尾号限行可以减少机动车的行驶数量以及提升机动车行驶效率，从而减轻大气污染。