检察机关提起行政公益诉讼的角色定位和制度完善研究
时间：2021-04-27 12:03:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼中重要的一种，在维护环境公共利益和生态环境保护方面起到积极作用，同时在推进行政机关依法行政方面也发挥着积极促进作用。当前生态环境问题频发，通过加强环境公益诉讼制度来保护环境成为各国法律界重要选择之一。在我国，环境行政公益诉讼的发展刚刚起步，2015年7月发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》明确规定检察机关为提起环境公益诉讼的主体。2017年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国行政诉讼法》修订，明确了当环境受到污染时，检机关提起行政公益诉讼。行政诉讼法和试点方案都规定了行政公益诉讼诉前程序，这是一个制度上的重要创新，它使得人民检察院在环境行政公益诉讼多元主体中具有更为明确的角色定位，并作为最后的诉讼保障人在环境行政公益诉讼中存在。该文以环境行政公益诉讼诉前程序为研究视角，对检察机关提起的环境行政公益诉讼诉前程序理论和实践进行分析，从强化思想认识、拓宽线索来源渠道、强化调查取证措施、完善检察建议内容和健全相关配套措施等方面来完善环境行政公益诉讼诉前程序，以期望诉前程序能够更好的发挥诉前督促作用，促使环境公益受损问题于诉前得到有效解决。
关键词：检察机关；环境行政公益诉讼；诉前程序
环境行政公益诉讼的理念和目的并非在于将行政单位诉至被告席，而是以解决问题为最终目标。目前，从立法和人大授权及检察机关提起公益诉讼实施方案来看，法律规定的机关（人民检察院）和有关组织是提起公益诉讼的适格主体为，从环境行政公益诉讼的具体实践来看，人民检察院提起环境行政公益诉讼占绝大多数，由其他社会组织提的则极为罕见，检察机关提起环境公益诉讼之前，应当对环境公益诉讼案件线索进行初查，同时还应当立足检察职能通过诉前检察建议等前置手段对环境行政执法部门进行监督，督促其履职，在行政机关不履行或不正确履行职能时，才向法院提起环境行政公益诉讼。然而从当前的学术界和司法实务两方面进行研究发现，当前环境行政公益诉讼研究多集中于立法和诉讼主体两方面，而对于诉前程序探讨的较少，本选题研究具有弥补以上两方面的研究缺陷。
一、国内外研究综述
（一）国内研究情况：近年来，公益诉讼成为理论界探讨的热门话题，其关注点主要聚焦于以下几点：1.是否赞同人民检察院拥有提起环境行政公益诉讼的原告主体资格，国内绝大多数学者持肯定观点他们认为放宽环境行政公益诉讼的原告资格范围，然而对于如何放宽原告资格以及通过何种方式放宽、放宽到什么程度上却尚未达成有效共识。2.对于人民检察院提起行政公益诉讼面临的障碍问题。国内大多数学者认为主要是法律依据不足和具体的操作路径不明确。3.对于人民检察院提起环境行政公益诉讼的条件问题。国内大部分学者认为，检察院在提起环境行政公益诉讼前应先履行检察建议权和支持起诉等检察职能，如环境行政执法机关仍不履行其职责或不正确有效履行其职能，再提起环境行政公益诉讼，即诉讼程序前置。
（二）国外研究及实践情况：法国的环境行政公益诉讼具有很悠久的历史。《拿破仑法典》（1804）从实体法的角度规定，检察机关在民事诉讼中的职权。《法国民事诉讼法典》（1807）规定，检察机关代表国家保护公共利益，检察官独占公诉权地位，并明确赋予了检察机关提起和参与民事诉讼权力。在法国检察机关参加公益诉讼的方式有两种：一种是以主当事人（相当于独立当事人）的身份提起诉讼。另一种是以从当事人（联合当事人）的身份参加诉讼。在法国，检察机关对涉及公共利益的案件，只要认为需要都可以参与诉讼。德国是大陆法系国家，其公益诉讼属于典型的双轨制，作为公权力主体的检察机关和作为非公权力主体的公民和公益团体都可以根据法律的规定提起公益诉讼。德国以《行政法院法》等主要法律为依据，建立了“行政诉讼的公共利益代表人制度”，即联邦政府为了维护联邦公共利益，在联邦行政法院设置一名通常由检察官担任的公共利益代表，該名联邦公共利益代表原则上有权参与任何一个在联邦行政法院进行的诉讼。印度深受英国、美国相关司法制度影响，其公益诉讼以司法能动性为基础，以司法审查为基本手段，目的在于保护社会弱势阶层能够进入法院享受到公平正义。关于原告资格，印度最高法院为实现实质正义能动地扩张了原告资格范围和参与途径，允许非直接受损害公民提起公益诉讼，该制度设计的优点在于充分保障了所有公民、个人和社会组织积极参与公益诉讼中去，其缺点则极有可能产生滥诉现象造成司法资源浪费。
（三）国内外理论及实践评述。从国内外的实践和相关文献看，国外大数国家通过相关制度设计，授予检察机关提起公益诉讼的权力，在国内人民检察院提起公益诉讼的可行性也已成为国内学者的基本共识。由于政治制度、文化体制、司法体制与国外都存在巨大差异，国外检察机关参与公益诉讼的实践经验和理论成果能对推进我国公益诉讼实践的经验较少。如，法国环境行政公益诉讼的无偿制，在我国相关法律文件中和具体实践中有一定体现，但其公益受损的共同体内部机关担当原告的方式并不适用我国公益诉讼实践；德国公民提起“民众诉讼”和“团体”诉讼，与我国民事公益诉讼的主体有类似之处，但作为提起环境行政公益诉讼的主体与我国目前的主流趋势不同，设置由检察官出任的“行政诉讼的公益代表人制度”，有一定参考意义，如，我国可在人民检察院内部设置公益诉讼检察部来专门负责公益诉讼案件；印度将公益诉讼的起诉资格不加限制地赋予给所有公民，该制度设计可能会导致滥诉，浪费司法资源。
二、环境行政公益诉讼诉前程序界定
（一）环境行政公益诉讼概念。环境行政公益诉讼是指在当行政机关的行政行为对环境公共利益造成侵害时，由法律规定的机关和有关组织针对行政机关的违法行政行为，提起环境行政诉讼，并由法院进行司法审查的活动，这里的机关和有关组织不要求与行政行为有直接利害关系。也就是说，只有当行政机关的行政行为（作为的与不作为的）实际造成了生态环境公共利益受到损害时，法律规定机关和有关组织才能提起环境行政公益诉讼。
