地方人大急需加强对非法律规范性文件的审查
时间：2021-04-05 16:04:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
规范性文件是指有权国家机关发布或者通过的涉及公民、法人或者其他组织权利和义务,并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件,可以划分为法律性规范性文件和非法律规范性文件。法律性规范性文件和非法律规范性文件都对一般社会成员具有规范功能,都是具体国家行为的依据,都有国家强制力做保障。法律、法规、规章等法律性规范性文件的制定程序和立法技术都比较成熟,宪法、立法法等法律对这些立法行为规定得比较详细,其立法质量也比较高。除了法律性规范性文件,在我国政权运行中还存在大量的非法律规范性文件,俗称“红头文件”。非法律规范性文件虽然不是通常意义上讲的法,却具有类似于法的作用,带有“准法”的性质。
据统计,行政管理中对社会发生效力的文件,85%都是各级政府的非法律规范性文件,对公众有约束力、涉及公民权利和义务的更多的不是国家法律法规,而是政府的非法律规范性文件。在这些非法律规范性文件中,相当数量的文件制定程序不够严格,制定态度不够严肃,许多文件的质量也不高,经常出现内容违法、不够合理、相互矛盾、甚至荒诞可笑等不适当的情况。比如近期报道的,有的文件规定投资5000万元的投资者可享超国民待遇,开车违法不受罚,子女上学自由择校,娱乐场所消费不受查;有的文件规定金融界高层子女中考加10分;有的文件让公安局代收防洪费;有的文件甚至还规定辖区各单位每年抽400条本地烟。一些“红头文件”一点儿“技术含量”都没有,比如有要求为“环球小姐”拉票的,有通知“每个节目的上下场都要热烈欢迎、鼓掌”的,有的“明码标价”卖教师岗位的,也有“投资1000万元以上享受副县级待遇”公开“卖官”的。一些“红头文件”还经常相互冲突、自相矛盾,令人民群众无所适从。拍脑门写出来的非法律规范性文件越来越热衷穿正装讲笑话,不是违法就是背离常识。不靠谱的非法律规范性文件严重损害了国家机关形象,亵渎了依法治国方略,成为老百姓不愿听却不得不听的苦涩笑话。群众中流传的“白头(法律)不如红头(文件),红头不如口头”的说法即是对这一现象的真实写照。
非法律规范性文件内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于人民群众的切身利益,关系重大。因此建立健全对国家机关非法律规范性文件的审查制度非常必要,也非常迫切。各级政府法制部门也对非法律规范性文件进行了多次认真清理,取得了明显成效。但是,不合理不合法的非法律规范性文件还是层出不穷,有的甚至荒诞可笑,超越法律、架空法律的红头文件时常可见,且迟迟得不到纠正,看来仅仅靠行政机关系统内部审查非法律规范性文件是远远不够的,必须建立健全地方人大对非法律规范性文件的审查机制。
对非法律规范性文件进行审查,是宪法法律赋予地方各级人大及其常委会的法律监督职权,也是监督法规定的地方各级人大常委会的经常性监督工作形式,是新形势下完善人大监督制度,加强人大监督力度,增强人大监督实效的重要举措。现实中,由于诸多“红头文件”普遍存在不向权力机关报送审查的情况,也由于一些地方权力机关对非法律规范性文件的审查工作存在思想认识上不够重视、审查力量不能适应工作要求、审查工作程序不够严格规范等不足,导致了地方人大在对非法律规范性文件的审查上存在着缺位现象。要遏制不受约束的个人意志,加强对权力行使的有效制约,保障宪法和法律的正确实施,维护国家法制的统一和尊严,实现依法治国基本方略,建设社会主义民主政治,维护人民群众的根本利益,地方人大及其常委会必须提高对非法律规范性文件审查重要性和紧迫性的认识,强化对非法律规范性文件的监督职能,健全非法律规范性文件审查机制,从源头上有效遏制违法违规“红头文件”的危害。
地方人大及其常委会要加强对非法律规范性文件的审查,笔者认为应当做好以下工作:
第一,规范审查程序。要明确规定非法律规范性文件的送审时间、送审材料。立法法和法规规章备案条例规定,法规规章应当在公布后的30日内报有关机关备案,对非法律规范性文件的审查,报送时间可以参照这一规定。报送材料应当包括备案报告、规范性文件正式文本、起草说明并附相关法律、法规、规章和政策依据,有条件的还要报送正式文本和起草说明的电子文本。确定地方人大常委会的受理机构及工作规则,由于规范性文件备案审查涉及大量的法律问题,有很强的法律性、政策性、专业性,而法制工作机构相对而言正好具备这方面的优势,所以由法制工作机构受理更有助于备案审查质量和效率的提高。明确有权审查非法律规范性文件并作出决定的审查主体,地方人大常委会、主任会议、经常委会和主任会议授权的工作机构可以作为审查主体。
第二,界定审查范围。从制定主体来看,各级权力机关、行政机关、司法机关和具有行政管理职能的事业单位以及其他组织制定的非法律规范性文件都应当列入审查范围。从内容和效力来看,凡是涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务,对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力,规范对象不特定,可以反复适用的非法律规范性文件都要列入审查范围。
第三,适时启动审查工作。地方人大常委会审查非法律规范性文件的启动程序可以分为主动审查程序和被动审查程序。主动审查是地方人大常委会对非法律规范性文件直接进行审查,被动审查是地方人大常委会根据有关主体提出的审查要求或建议进行的审查。被动审查方式目的性、针对性强,便于从实践中多渠道发现问题、解决问题。地方人大常委会对非法律规范性文件进行审查的启动应采用主动审查程序与被动审查程序相结合、以被动审查为主辅以主动审查的模式。这种模式能调动地方人大常委会的审查工作积极性,便于及时发现问题,有针对性地解决问题。
第四,依法确立审查标准。地方人大常委会审查非法律规范性文件的标准包括合法性审查标准和合理性审查标准。合法性审查标准主要包括制定主体是否合法;是否超越法定权限;制定程序是否合法;是否与宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议相抵触;同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。合理性审查标准包括非法律规范性文件的内容是否客观适度,是否符合公平正义的法律理性,是否符合本行政区域的具体情况和实际需要。合法性审查有宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议作依据,比较容易操作,合理性审查涉及自由裁量权的行使,较难操作。地方人大在对非法律规范性文件进行审查时,应以合法性审查为重点,以合理性审查为补充。
第五,健全反馈纠正机制。地方人大常委会将审查非法律规范性文件的情况进行反馈,既可以体现权力机关对提出审查要求或者建议的主体的尊重,起到鼓励和支持公民和组织合法有序政治参与的作用,也可以对审查机关自身行为进行约束,自觉树立人大权威。地方人大及其常委会要尽快建立健全反馈纠正机制,及时办理有关主体提出的规范性文件审查要求或者建议,把不适当的非法律规范性文件的纠正和处理情况及时反馈给相关主体,确保非法律规范性文件审查工作取得实效。
第六,建立责任追究制度。有权力必然要有责任,没有责任的权力必然导致腐败。一次违法的抽象行政行为可以导致无数次违法的具体行政行为,违法具体行政行为尚且需要承担责任,那么违法的抽象行政行为更应该承担责任。责任可以分为由国家机关承担的赔偿责任和由公务员承担的个人责任。国家机关及其工作人员违法制定规范性文件的,对有关责任人员要依法给予行政处分、纪律处分,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。我国实行行政首长负责制,行政机关的负责人在享有权力的同时,也要承担相应的法律责任和政治责任,对于违法制定的行政规范性文件,谁签署谁负责。其责任不仅包括宪法和地方组织法规定的质询、撤职、罢免等法律后果,还包括相应的民事责任、行政责任直至刑事责任。只有建立起完善的个人责任体系后,非法律规范性文件违法的现象才有望得到有效扼制。
(作者单位:山东省济宁市人大常委会)
