党内程序性法规与实体性法规协调性研究
时间：2021-04-05 12:02:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：党内法规建设是中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式。在全面推进依法治国的历史大背景下，党内法规已被纳入中国特色社会主义法治体系之中。与规范的法律体系一样，党内法规体系的建构必须同时注重实体性党内法规和程序性党内法规的协调统一，程序性党内法规是确保党内各项实体制度科学制定并得以严格落实的重要保障。当前党内程序性法规建设相对滞后于实体性法规，基于此，遵循程序正义原则，以公平为导向，注重人文关怀，并运用法学思维，借鉴现代法治因素和国家立法经验，不断提高党内立法技术特别是程序性党内法规的立法技术水平，以实现党内法规体系中实体性法规与程序性法规的有机协调是加强当前党内法规体系建设的重要内容。
关键词：党内法规；程序性法规；实体性法规；党内程序性法规建设
中图分类号：D262.13 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）01-0081-08
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在全面推进依法治国特别是党内法规正式被纳入中国特色社会主义法治体系之中的历史大背景下，不断健全并完善党内法规体系，实现党内法规体系的科学化、规范化、系统化，是当前法治国家建设的重要内容之一。随着2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》（以下简称《纲要》）和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的颁布，党内法规体系建设得到了广泛的重视，现存党内法规体系不够健全、内容完备性不足、程序性法规相对缺位等方面的问题，也正引起重视并在逐步加以完善。
改革开放至党的十八大以来，党内法规制度建设取得了突飞猛进的发展，期间所颁布的涉及党章类、党员类、党的组织制度类、党的领导干部类、党的纪律类、党的领导和党的工作类、党的思想建设类、党的机关工作类法规等达到了500余部。但整体上看，受我国长期以来重实体而轻程序的法制传统影响，上述党内法规体系中实体性法规比重过高而程序性法规缺位现象比较明显，这也在很大程度上制约了法规在实际执行过程中效力的有效发挥。
程序性法规与实体性法规的有机协调涉及党内政治制度和民主生活的规范化。本文从法学的视角，在阐明程序性规范与实体性规范之间的关系、强调党内程序性法规与实体性法规相协调的重要性之基础上，剖析党内程序性法规与实体性法规的匹配现状，指出我国在党内程序性法规建设上的缺失，并结合实际提出完善思路与对策建议，以期为党内法规体系建设的科学化提供理论支撑。
一、党内程序性法规与实体性法规相协调的重要性
（一）程序性规范具有程序保障功能
任何一套完整的、运行有效的规范除了有实体性规范之外，还应有与实体性规范相匹配的程序性规范，因为程序是“实现实体规定目的的试金石，是对实体规定结果公正的保障”。法律作为一种特殊的、由国家强制力保证实施的规范，按照其规定的内容，可分为实体法与程序法。法律中要有程序法，是由于实体法涉及对人权利的确认和保护、对人义务的规定以及侵害权利违反义务所须承担的责任，实体法能否顺利实施、实施的公正与否对受其约束的人们的影响不可谓不重大；程序法不仅使实体法得以落实，并用程序公正来促进实体公正——规定个人如何伸张自己的权益、国家如何为正当权益受损者主持正义并在保障基本人权的基础上通过恰当的途径使违法犯罪者承担责任，进而形成了其独立的价值——某些情况下仅确保程序上的正义亦能获得人们对处理结果的认可，而不论该结果是否符合实体正义。
同国家法律一样，党内法规作为高度约束党员的行为规范也应突出法治精神和原则，也应是实体性法规与程序性法规的有机统一，体现社会主义法治国家所要求的法律理性。“各种行为要经由程序来实施，各种关系要经由程序联结，各种制度要经由程序来体现，各种结果要经由程序来表达，实体正义要经由程序正义来表征。”近年来，中国共产党高度重视党内法规建设对社会主义法治国家建设的作用，强调以法治逻辑指导党规制度建设。就当前党内法规体系建设而言，这有赖于党内程序性法规与实体性法规的紧密配合，一方面明确党员和各级党组织的权利、职责和义务，解决“做什么”的问题；另一方面制定程序来保障权利实现、督促乃至强制义务的履行，解决“怎么做”“保障做”的问题。
（二）党内法规的性质与作用要求其做到程序与实体的协调
中国共产党是一个有8800万党员的执政党，它是国家法政体制的重要组成部分，领导国家法治、社会经济、政治、文化等各方面的建设，在我国的制度化、规范化建设中，除了国家法律，还包括与之平行配套的党内法规，党内法治的状况和法治化程度直接决定国家法治的状况和法治化进程。
党内法规的性质问题一直是理论界探讨的热点。从法学界对于“法”和“法律”之间的区别与联系的讨论，再到“软法”概念的明确提出，即“法”并非特指“法律”，也不仅仅是法学用语，经过特定程序制定的广大党员必须遵守的党内法规亦可纳入广义的“法”的范畴，这已成为共识。“不依赖国家强制力保障，而是主要依靠共产党员自觉、中国共产党的制度约束、社会舆论、利益、驱动等机制”的党内法规是“软法”的观念也日益为人们所接受。中共十八届四中全会《决定》明确提出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，间接声明了“依法执政”的“法”除了国法外，还包括党内法规。将党内法规纳入法的范畴、纳入社会主义法治规范体系当中，意味着任何党内法规都不能借口其不属于国法而拒绝接受法治精神的支配和法治原则的规制，这有利于运用法治思维和法治方式管党治党，有利于提升党内法规的法治品质。
从规范的领域与规范的主体来看，党内法规的涵盖面比法律窄的多；然而从规范的严度与精度上来看，党内法规应该甚于法律，所谓“违法必先违纪”就是这个道理。党内法规是对全体党员的要求，而党员作为工人阶级的先锋，对其言行的标准要求应当更高。《决定》明确指出：“党规党纪严于国家法律”。这意味着党规党纪在要求上要高于国家法律，对党员的言行约束要比法律對公民的强得多，党员有更多的“不自由”，甚至要放弃自己作为公民的部分权利——比如，宗教信仰自由是宪法赋予公民的权利，但党以彻底的唯物主义为指导，就要求党员必须坚持无神论而不能信仰任何宗教；再如，法律一般不限制公民境外旅行或定居，但党为了防止党员干部在自由迁徙流动的过程中违法违纪造成严重后果，便对党员干部的出境加以诸多限制。
